V.
SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA
1. Základní identifikační údaje
Název návrhu zákona: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů
Zpracovatel / zástupce předkladatele:
Předpokládaný termín nabytí účinnosti:
Ministerstvo vnitra
Prvním dnem třetího kalendářního měsíce
následujícího po jeho vyhlášení. (cca
březen/červen 2020)
Implementace práva EU: ANO
2. Cíl návrhu zákona
• Cílem předkládaného návrhu je náprava stávajícího právní stavu v oblasti svobodného
přístupu k informacím, který vykazuje určité deficity jak z hlediska ochrany žadatelů,
tak z hlediska povinných subjektů.
• Návrh zákona proto obsahuje následující novelizační okruhy:
1. obranu proti zneužívání práva na informace žadateli (zneužití práva na
informace bude důvodem pro odmítnutí žádosti, doplnění zálohy na úhradu
nákladů);
2. administrativní zjednodušení vyřízení žádosti v některých případech
3. doplnění nových důvodů ochrany informací
4. prodloužení některých lhůt pro vyřízení žádosti
5. novela zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí,
zapracovávající některé instituty zákona č. 106/1999 Sb.
3. Agregované dopady návrhu zákona
3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: NE
Náklady
- neočekávají se
Přínosy
- Obrana proti nepřiměřeně rozsáhlým informačním požadavkům možností žádat zálohu na
úhradu nákladů (povinný subjekt nebude nucen vynakládat prostředky na shromáždění
informace dříve, než bude záloha zaplacena)
Dále viz kapitoly 3.2 a 3.3
1
3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: NE
3.3 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje): ANO
Specifické dopady pro obce a kraje se neočekávají. I v jejich případě dojde k úsporám
zavedením zálohy na úhradu nákladů.
3.4 Sociální dopady: NE
3.5 Dopady na životní prostředí: NE
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace
1. DŮVOD PŘEDLOŽENÍ A CÍLE
1.1 Název
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním
prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
1.2 Definice problému
Právo na informace je na ústavní úrovni v českém právním řádu zakotveno v čl. 17 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „LPS“). Čl. 17 odst. 5 LPS pak stanoví, že podmínky
uplatňování práva na informace stanoví „prováděcí“ zákon, kterým je zákon č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále též jako „SvInf“). Za
více než osmnáct let své účinnosti byl SvInf vícekrát novelizován, z významnějších novelizací
lze připomenout zákony č. 61/2006 Sb. a 222/2015 Sb., jimiž byly do SvInf transponovány
evropské směrnice o opakovaném užití informací veřejného sektoru.
Významnou novelizací je změna zákona provedená zákonem č. 111/2019 Sb., kterým se mění
některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů (s účinností od
24. 4. 2019, resp. ve vztahu k některým institutům SvInf s aplikovatelností od 1. 1. 2020),
která mj. zavedla institut tzv. informačního příkazu (nový § 16 odst. 4) a působnost Úřadu pro
ochranu osobních údajů v oblasti práva na informace. Informační příkaz, zjednodušeně
řečeno, předpokládá, že nadřízený orgán povinného subjektu může nařídit poskytnutí
informace, jestliže v odvolacím nebo stížnostním řízení podle zákona o svobodném přístupu
k informacím neshledá žádné zákonné důvody, které by zpřístupnění informace bránily. Svou
povahou se jedná o obdobu dosud existujícího soudního informačního příkazu, původně
obsaženého v § 16 odst. 4, nově v odstavci 5.
Žádná z dosud provedených novelizací však do zákona nezavedla mechanismy k ochraně
povinných subjektů před zneužíváním práva na informace některými žadateli (obvykle
v podobě zahlcování povinných subjektů zjevně nesmyslnými požadavky na informace,
zpravidla spojené s podáváním velkého množství žádostí a navazujících zcela bezdůvodných
opravných prostředků). Se zavedením této ochrany proto počítá předložená novelizace tím, že
2
do zákona doplňuje zcela nový důvod ochrany (důvod pro odmítnutí žádosti pro zneužití
práva na informace).
Judikatura se s případy zneužívání práva na informace na straně žadatelů vyrovnala ve více
rozhodnutích (zmínit je možné celou řadu rozhodnutí, v nichž soudy odmítly z důvodu
zneužití práva na informace osvobodit žadatele od soudních poplatků). Cílem novely proto je
zavést do SvInf taková opatření, která umožní na tento negativní jev adekvátním způsobem
„reagovat“ již v průběhu vyřizování žádosti o informace.
1.2.1 Zneužívání práva na informace žadateli
Ke zneužívání práva na informace může docházet (a v praxi i dochází) též na straně některých
žadatelů. Nejedná se přitom o problém velkého množství podávaných žádostí či velkého
množství požadovaných informací (byť i tyto mohou být jedním ze znaků zneužívání práva na
informace), ale o skutečné využívání zákona ke zjevně obstrukčním účelům, typicky ve snaze
„pomstít se“ povinnému subjektu za jinou jeho činnost (zahlcením žádostmi o informace).
Přestože neexistuje statistika těchto případů (její sestavení ostatně ani není objektivně možné,
neboť potvrzení toho, že určitý žadatel zneužívá právo na informace, může dát až soud,
přičemž soudy tyto případy řeší výjimečně), jedná se o jev existující, jak potvrzuje relativně
bohatá judikatura správních soudů (zejména Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního
soudu, zabývající se osvobozováním od soudních poplatků; srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu č. j. 4 Ans 2/2010-72, č. j. 1 As 54/2010-29, č. j. 7 As 119/2011-33).
Návrh předpokládá dvě řešení. Předně se zneužití práva na informace doplňuje do zákona
jako výslovný důvod pro odmítnutí žádosti o informace. Přitom se
de iure nejedná o změnu
právního stavu, neboť správní soudy již ve své judikatuře připouští možnost odmítnutí žádosti
o informace z tohoto důvodu, přestože v zákoně není výslovně uveden (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ans 7/2012-56 a č. j. 8 As 55/2012-62). Druhým
opatřením je zavedení zálohy na úhradu nákladů. Tím by se měly eliminovat případy, kdy
žadatelé bez rozmyslu nebo naopak ve snaze zatížit povinný subjekt požadují vyhledávání
objemného množství různorodých informací, a po jejich vyhledání (a tudíž po vynaložení
příslušných prostředků, zpravidla personálních, na straně povinného subjektu) úhradu nákladů
odmítnout provést. Ochrana žadatele v této souvislosti bude dána krátkou lhůtou pro uplatnění
zálohy, stížnostním přezkumem i zánikem práva na úhradu nákladů i na zálohu na úhradu
nákladů v případě překročení zákonem daných lhůt.
1.2.2 Protiústavnost informačního příkazu ve vztahu k právu na samosprávu obcí
a krajů
V rámci diskusí nad možnostmi zavedení tzv. informačního příkazu uplatňovaly územní
samosprávné celky a jejich sdružení výhradu neústavnosti takové úpravy s ohledem na zásad
do práva na územní samosprávu územních samosprávných celků. Otázkou je, zda v případě
vyřizování žádostí o informace územními samosprávnými celky vůbec z povahy věci může
docházet k zásahu do práva na samosprávu. Poskytování informací ze samostatné působnosti
totiž není nadáno uvážením obce či kraje, jaké řešení zvolí – informaci podle zákona musí
poskytnout, resp. nesmí poskytnout, existuje-li konkrétní zákonný důvod. Předmětem úvah
3
proto je případné zavedení možnosti podat námitky proti informačnímu příkazu jako forma
specifického opravného prostředku.
1.2.3 Vymezení povinných subjektů
Až do účinnosti novely SvInf provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla působnost SvInf (vedle
státních orgánů a územních samosprávných celků a jejich orgánů) omezena pouze na veřejné
instituce hospodařící s veřejnými prostředky [při vymezení pojmu veřejné prostředky se
vycházelo z legální definice, obsažené v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve
veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), dle jehož § 2 písm. g)
jsou veřejnými prostředky veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty
patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písm. a)]; v této podobě byly veřejné
instituce zařazeny mezi povinné subjekty novelou provedenou zákonem č. 39/2001 Sb.
Důvodová zpráva k návrhu této novely přitom motivy této skutečnosti neobjasňuje, neboť
zařazení veřejných institucí mezi povinné subjekty je důsledkem schválení pozměňovacího
návrhu v průběhu projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR.
Pojmové vymezení veřejné instituce zákon postrádá, a bylo tak ponecháno judikatuře a právní
teorii.
Základní znaky pojmu veřejná instituce vymezila především judikatura Ústavního soudu
(zejména lze odkázat na nálezy ve věci sp. zn. III. ÚS 686/02 a sp. zn. I. ÚS 260/06). Těmito
znaky, resp. kritérii, dle nichž se povaha určitého subjektu, jako veřejné instituce ve smyslu
komentovaného ustanovení, posuzují, jsou a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu
přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), dále b) hledisko osoby zřizovatele
(z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli), c) subjekt vytvářející
jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli), d)
existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce a e) veřejný nebo soukromý
účel instituce.
Správní soudy následně začaly v řadě případů tyto kritéria aplikovat na obchodní společnosti,
tedy ryze soukromoprávní entity, v nichž však stát či územní samosprávný celek držel
majetkový podíl, který jim umožňoval danou obchodní společnost ovládat. Za povinné
subjekty pak byly označeny obchodní společnosti jako ČEZ, a.s. (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. října 2009, č. j. 2 Ans 4/2009-93, nebo rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. března 2016, č. j. As 155/2015-84), Dopravní podnik hlavního
města Prahy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. října 2011, č. j. 1 As 114/2011-
121, usnesení Ústavního soudu ze dne 3. dubna 2012 ve věci sp. zn. I. ÚS 330/12), FC Hradec
Králové, a.s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2008, č. j. 8 As
57/2006-67), Liberecká IS, a.s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. března
2013, č. j. 5 As 75/2013-53) či Teplárna České Budějovice, a.s. (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. března 2013, č. j. 9 As 60/2012-62). Daný výčet je přitom ryze
příkladmý, avšak dokládá zřetelnou tendenci soudní judikatury v období poslední dekády.
Z některých rozsudků Nejvyššího správního soudu navíc vyplynulo, že „dosah“ pojmu
veřejná instituce by mohl být i širší a zahrnout též subjekty, ve kterých stát či územní
samosprávné celky žádné majetkové podíly nemají, nicméně tyto hospodaří s veřejnými
4
prostředky a zajišťují některé veřejné záležitosti (např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze
dne 7. června 2013, č. j. 62 A 26/2012-129 a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
27. září 2013, č. j. 5 As 57/2013-16 ve věci společnosti CHAPS spol. s r.o., nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ve věci Církve československé husitské ze dne 27. ledna 2016,
č. j. 1 As 272/2015-75).
Tuto praxi však zřetelně zvrátil nález Ústavního soudu ze dne 20. června 2017 ve věci sp. zn.
IV. ÚS 1146/16, jehož závěry následně reflektoval i Nejvyšší správní soud (např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ve věci ČEZ Distribuce, a.s. ze dne 26. července 2017, č. j. 2 As
342/2016-122 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci Komunistické strany Čech a
Moravy ze dne 3. srpna 2017, č. j. 6 As 43/2017-46). Správní soudy začaly odmítat postavení
povinných subjektů i u obchodních společností, jejichž jediným vlastníkem je stát jak plyne z
rozsudku Městského soudu v Praze ve věci OTE, a.s. ze dne 7. září 2017, č. j. 8 A 215/2016-
48. V dané věci byla podána kasační stížnost. Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne
12. prosince 2017, č. j. 7 As 311/2017-39, kterým o kasační stížnosti rozhodl, poukázal na
určitou rozpornost odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 20. června 2017 ve věci sp. zn.
IV. ÚS 1146/16 (srov. zejména body 25. a 26. odůvodnění předmětného rozsudku Nejvyššího
správního soudu), ze kterého nelze jednoznačně dovodit, že by všechny obchodní společnosti
musely být nutně vyňaty z působnosti SvInf.
Ústavní soud v návaznosti na výše uvedené svůj právní názor upřesnil v nálezu ze dne 2. 4.
2019, sp. zn. II. ÚS 618/18 tak, že za povinné subjekt v kategorii veřejných institucí považuje
ty právnické osoby soukromého práva, v nichž má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace
(obec, kraj) stoprocentní účast.
1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti
Popis stávajícího platného stavu byl proveden v kapitolách 1.2.1 až 1.2.4 v souvislosti
s nastíněním problémů, které je nutné novelizací vyřešit.
1.4 Identifikace dotčených subjektů
Zákon o svobodném přístupu k informacím mezi povinné subjekty (§ 2 odst. 1 a 2), tedy
subjekty, které jsou povinny poskytovat informace vztahující se k jejich činnosti, zahrnuje
všechny státní orgány, dále všechny územní samosprávné celky a tzv. veřejné instituce,
jejichž výčet bude návrh přesněji definovat. Mezi dotčené subjekty náleží i fyzické či
právnické osoby, pokud rozhodují o právech a povinnostech.
Žadatelem o informace pak může být každá fyzická nebo právnická osoba. Specifickou
kategorií jsou žadatelé, kteří o poskytnutí informací žádají za účelem jejich dalšího
hospodářského zpracování (nikoli tedy v rámci uspokojování obecného ústavního politického
práva na informace). Ačkoli jim zákon nestanoví žádné specifické (lepší či horší) postavení
oproti jiným žadatelům, i pro ně je nutné, aby informace získali včas.
5
Lze tedy shrnout, že dotčenými subjekty jsou všechny veřejnoprávní subjekty a všechny
fyzické i právnické osoby.
1.5 Popis cílového stavu
Cílový stav vychází ze shora popsaného právního stavu a jeho nedostatků. Cílem návrhu je
zavést taková opatření, která budou účinně bránit zneužívání práva na informace na straně
žadatelů (možností odmítnout žádost z tohoto důvodu a možností povinného subjektu
požadovat zálohu na úhradu nákladů) a povedou k usnadnění vyřizování žádostí o informace
o platech a odměnách.
1.6 Zhodnocení rizika
Zavedení ochrany před zneužíváním zákona ze strany žadatelů může být v praxi zneužito i ze
strany povinných subjektů. Pokud jde o výslovný důvod pro odmítnutí žádosti o informace,
v tomto případě se právní stav nemění, neboť již dnes judikatura možnost odmítnutí žádosti
pro zneužití zákona aprobovala. Ochrana žadatele je zde dána v odvolacím řízení a v řízení
soudním. V případě zálohy na náklady je ochrana dána krátkou lhůtou pro její uplatnění, výší
zálohy, jejím přezkumem ve stížnostním řízení (§ 16a) a přeneseně i ve správním soudnictví
(proti usnesení o odložení žádosti pro nezaplacení úhrady nákladů), jakož i zpřísněním dalších
podmínek.
Lze tedy konstatovat, že určitá rizika jsou s novou právní úpravou spojena, návrh se je však
snaží sám eliminovat a i přes jejich existenci bude mít zavedení nových opatření ve svém
důsledku jednoznačně pozitivní efekt.
2. Návrh variant řešení
2.1 Opatření proti zneužívání SvInf ze strany žadatelů
Současné zákonné nastavení vztahu mezi žadatelem o informace a povinným subjektem
nedává povinnému subjektu dostatečné možnosti ochrany proti zjevnému zneužívání práva na
informace ze strany žadatelů. To se projevuje nejčastěji podáváním velkého množství
nesouvisejících žádostí jedním žadatelem či žadateli „vzájemně propojenými“ nebo
požadováním velkého množství informací, které spolu ne vždy souvisejí. Jakkoli se v praxi
nejedná o časté situace (přesná statistika neexistuje a nelze ji ani zpracovat), přesto se
vyskytují a reálně mohou vést až k paralýze činnosti povinného subjektu (např. malá obec,
která nemá zaměstnance a žádosti vyřizují neuvolnění starosta nebo místostarosta; srov. v této
souvislosti
mediálně
známý
případ
obce
Seč
na
Pardubicku
–
http://pardubice.idnes.cz/stezovatel-paralyzoval-zastupitelstvo-sec-fm4-/pardubice-
zpravy.aspx?c=A140116_122658_pardubice-zpravy_mt, mající též soudní dohru v podobě
„potvrzení“ zneužití práva na informace žadatelem správními soudy; srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 42/2015-13, 3 As 81/2015-34, 3 As 82/2015-31
a Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 52 A 123/2014-46 a č. j. 52 A 76/2014-97, jehož
právní větu lze citovat:
Je-li soudu z úřední činnosti známo, že určitý žalobce systematicky
6
zneužívá právo na přístup k informacím a právo na přístup k soudu, je soud oprávněn další
návrhy téhož žalobce, z nichž bude na prvý pohled patrno, že jejich cílem je pouze šikana
povinného subjektu a zatížení soudu, bez dalšího podle § 46 odst. 1 písm. a/ s. ř. s. odmítnout,
neboť zneužití práva nepožívá právní ochrany.).
Z tohoto důvodu je nutné v zákoně zavést určitá preventivní opatření, která by povinnému
subjektu umožnila relativně jednoduchým procesním způsobem odmítat žadatele, kteří zákon
o svobodném přístupu k informacím zneužívají k jiným účelům než k získání informace
(samozřejmě při zachování adekvátní procesní ochrany žadatele proti zneužití těchto nástrojů
ze strany povinných subjektů). Konkrétně se jedná o následující instituty - zavedení
zvláštního důvodu pro odmítnutí žádosti o informace v případě obstrukčních žádostí
a zavedení zálohy na úhradu nákladů. Dle názoru předkladatele pak připadají v úvahu tyto
legislativní varianty řešení:
1. Nulová varianta (zachování stávajícího stavu).
2. Zavedení výslovného důvodu pro odmítnutí žádosti zneužívající právo na informace.
3. Zavedení zálohy na úhradu nákladů za poskytnutí informace.
2.2 Protiústavnost informačního příkazu ve vztahu k právu na samosprávu obcí a krajů
1. Nulová varianta
2. Vyloučení informačního příkazu vůči obcím a krajům ve vazbě na informace
vypovídající o samostatné působnosti
3. Zavedení specifického opravného prostředku (námitek)
2.3 Vymezení povinných subjektů – veřejných institucí
1. Nulová varianta
2. Taxativní vymezení povinných subjektů – veřejných institucí
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
3.1 Identifikace nákladů a přínosů
Zkoumanými náklady jsou finanční dopady na veřejné rozpočty (včetně personálního
zabezpečení) na jedné straně a mimoekonomické dopady na straně žadatelů o informace,
zejména z hlediska rychlosti získání požadovaných informací. Přínosy uvažovaných změn
jsou pak na opačné straně snížení nákladů spojených s vyřizováním těch žádostí, které jsou
zjevně obstrukční nebo které zjevně směřují k mimořádně rozsáhlému (a tedy i nákladnému)
vyhledávání informací.
Vzhledem k roztříštěnosti agendy svobodného přístupu k informacím (povinným subjektem je
každý státní orgán, obec i kraj) a protože neexistuje jediný ústřední správní úřad pro tuto
oblast (věcně sice náleží problematika svobodného přístupu k informacím do působnosti
Ministerstva vnitra, to však není „jediným“ nadřízeným orgánem všech povinných subjektů),
7
nejsou dostupná žádná agregovaná o náročnosti výkonu této agendy. Některé údaje sice lze
získat z výročních zpráv publikovaných podle § 18 SvInf, jedná se však toliko o dílčí údaje,
které pro účely hodnocení dopadů regulace nejsou využitelné, neboť nevypovídají o reálném
vytížení touto agendou.
3.2 Náklady
Z hlediska hodnocení dopadů navrhovaných řešení je provedená analýza spíše kvalitativní než
kvantitativní, tj. zaměřuje se zejména na posouzení mimopeněžních přínosů a nákladů, avšak
na hospodářský efekt lze částečně (u některých navrhovaných opatření) usuzovat. Jak bylo
uvedeno, cílem předloženého legislativního návrhu je zefektivnění systému svobodného
přístupu k informacím. Dle názoru předkladatele je
předpokládaný finanční dopad na
veřejné rozpočty níže popsaných institutů neutrální, mnohdy kladný. Zvýšení efektivity lze
tedy spatřovat nejen v urychlení celého procesu při poskytnutí informací, ale rovněž ve
snížení jeho finanční náročnosti.
Existující institut informačního příkazu umožňuje nadřízenému orgánu povinného subjektu
povinnému subjektu přímo uložit poskytnutí informace (jsou-li pro takový postup splněny
zákonné důvody, tj. nejedná-li se o informaci, kterou by nebylo možno vydat). Předestřený
institut reaguje na aktuální stav aplikační praxe, kdy povinné subjekty nerespektují právní
názor nadřízeného orgánu, čímž dochází k jakémusi zacyklení celého řízení, které s sebou
automaticky přináší i další neúčelně vynaložené náklady, a to jak na straně žadatele, tak na
straně povinného subjektu a jeho nadřízeného orgánu. Zjednodušení celého procesu se tedy
kladně promítne i do jeho finanční náročnosti.
Zakotvení zálohy na úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací pak minimalizuje
neúčelně vynaložené náklady povinným subjektem na straně jedné, na straně druhé je žadatel
chráněn proti zneužívání uvedeného institutu stanovením maximální možné výše požadované
zálohy a možností podat proti výši zálohy stížnost podle § 16a SvInf. Uvedené nástroje mají
za cíl minimalizaci nákladů za poskytnutí informací.
3.3 Přínosy
Mimoekonomické dopady navrhované právní úpravy se vztahují k jejímu základnímu cíli –
zefektivnění systému svobodného přístupu k informacím a nepochybně též zvýšení míry
transparentnosti povinných subjektů při výkonu svěřené působnosti, resp. činnosti. V tomto
ohledu návrh postupuje směrem způsobilým vyvolat zamýšlené důsledky. Při aplikaci nové
úpravy může napomoci i aktivní metodická úloha Ministerstva vnitra.
Předkladatel závěrem konstatuje, že předkládaný návrh zákona nevyvolá žádné dopady
v oblasti životního prostředí ani v sociální oblasti. Předložený návrh rovněž nemá dopad
na rovnost mužů a žen.
8
3.4 Vyhodnocení nákladů a přínosů variant
Ad 2.1 (Ochrana povinných subjektů proti zneužívání práva na informace)
Varianta nulová
Zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje výslovné ustanovení o možnosti
odmítnout žádost v případě zneužití práva na informace, resp. neobsahuje ochranu povinného
subjektu v situacích, v nichž sice nelze prokázat na straně žadatele o informace zneužití práva,
nicméně informační požadavky přesahují rámec běžné úřední činnosti daného povinného
subjektu. Tento stav je bezesporu nežádoucím a je předmětem četné a často i oprávněné
kritiky ze strany povinných subjektů.
Při hledání optimálního řešení je nutné ovšem současně respektovat čl. 17 odst. 4 LPS tak,
aby jakékoli opatření mající za cíl ochranu povinných subjektů nebylo koncipováno
neproporcionálně, resp. ve svém důsledku nemohlo vést ke zneužití proti žadatelům. Každé
uvažované opatření tedy musí obsahovat dostatečně záruky bránící jeho zneužití.
Varianta zavedení ochrany povinných subjektů
Platné znění zákona o svobodném přístupu k informacím neumožňuje povinnému subjektu
žádat zálohu na úhradu nákladů. To ve vztahu k nákladům za mimořádně rozsáhlé vyhledání
informací znamená, že povinný subjekt musí nejdříve náklady vynaložit (vyhledat informace),
aby mohl náklady žadateli předepsat k úhradě. Žadatelé často náklady neuhradí a žádost je
odložena, takže povinným subjektem byly náklady vynaloženy zbytečně. Povinný subjekt by
tedy měl mít možnost žádat zálohu na náklady v případě mimořádně rozsáhlého vyhledání
informací, čímž by bylo docíleno snížení administrativních nákladů povinných subjektů.
Vhodným zákonným omezením zálohy, přesným vymezením způsobu jejího odhadu
a omezením z hlediska lhůty pro její uplatnění je minimalizováno riziko zneužití předmětného
ustanovení ze strany povinného subjektu. Jako nejvhodnější se jeví „zastropování“ zálohy
a omezení zálohy jen na případy mimořádně rozsáhlého vyhledání informací. Samozřejmou
součástí je i alternativní možnost, aby žadatel podal stížnost proti výši zálohy (buď zálohu
zaplatí a stížnost bude podávat až proti konečné výši úhrady, nebo si podá stížnost a vyčká
rozhodnutí nadřízeného orgánu, zde ovšem s vědomím, že řízení o stížnosti na výši zálohy
prodlouží celkovou dobu vyřizování žádosti o informace).
Varianta zavedení výslovné možnosti odmítnout žádost pro „zneužití práva“
Zákon o svobodném přístupu k informacím nezná jako výslovný specifický důvod pro
odmítnutí žádosti o informace tzv. zneužití práva na straně žadatelů. Judikatura správních
soudů nicméně dovodila, že z tohoto důvodu lze žádost odmítnout i bez výslovného
zákonného ustanovení (zmínit lze v této souvislosti dva zásadní rozsudky Nejvyššího
správního soudu, rozsudky č. j. 9 Ans 7/2012-56 a č. j. 8 As 55/2012-62). Správní soudy
hovoří o tzv. faktických důvodech pro odmítnutí žádosti o informace [řadí mezi ně
i neexistenci informace (č. j. 2 As 72/2007-56) a případy opakovaného požadování již jednou
vydaných informací (č. j. 2 As 13/2007-75 a č. j. 5 A 65/2002-33)]. Tento judikatorní přístup
je však do jisté míry sporný, neboť podle čl. 17 odst. 4 LPS je základní podmínkou pro
9
vyloučení informačního požadavku existence zákonem stanoveného důvodu. Vzhledem
k tomu se pro posílení právní jistoty povinných subjektů navrhuje výslovné doplnění tohoto
důvodu pro odmítnutí žádosti o informace do zákona. Koncepčně je změna inspirována
ustanovením § 8 odst. 3 písm. b) zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním
prostředí, které takový důvod zná (
dále je možno odepřít zpřístupnění informace, pokud je
žádost formulována zjevně provokativně nebo obstrukčně). Znění je však přizpůsobeno
podmínkám SvInf a potřebě chránit žadatele před zneužitím tohoto nového institutu
stanovením přesnějších podmínek pro jeho aplikaci.
Na právním stavu před novelizací a po této novelizaci se co do důsledků nic nemění, neboť
jak bylo uvedeno soudy již možnost odmítat žádosti pro zneužití práva i pro opakované
požadování totožných informací připouštějí. Doplněním se však posiluje právní jistota
povinných subjektů. I nadále přitom bude platit, že povinné subjekty musejí případný závěr
o zneužití práva na straně žadatele řádně odůvodnit, tedy žadateli prokázat, že na jeho straně
se již skutečně jedná o zneužití práva (v podrobnostech srov. zvláštní část důvodové zprávy).
S ohledem na výše uvedené proto předkladatel navrhuje zavedení zálohy na úhradu
nákladů i výslovné možnosti odmítnout žádost pro zneužití práva. Oba instituty nezatíží
povinné subjekty ani po stránce nákladové, ani personální, a současně nepovedou ke
ztížení přístupu k informacím pro žadatele (při adekvátním zákonném provedení).
Ad 2.2 Protiústavnost informačního příkazu ve vztahu k právu na samosprávu obcí
a krajů
Informační příkaz byl do zákona zaveden novelou č. 111/2019 Sb., a aplikovatelností od 1. 1.
2020. V rámci nyní zpracovávané novely bylo s ohledem na výhrady krajů vůči informačnímu
příkazu analyzováno, zda se má informační příkaz vztahovat i na poskytování informací
územními samosprávnými celky v samostatné působnosti, tedy zda uložením povinnosti
poskytnout informaci by nedošlo k nepřiměřenému zásahu státu do práva na samosprávu.
Předkladatel tento názor nesdílí. Poskytování informací není rozhodováním o právu na
samosprávu (resp. není výkonem samosprávné rozhodovací pravomoci). To, že zákon
vyřizování žádostí o informace ze samostatné působnosti svěřuje do působnosti samostatné
(srov. § 20 odst. 6 SvInf
a contr.), neznamená, že dává obcím a krajům úvahu, zda informaci
vydat či nikoli. Naopak, obce i kraje jako povinné subjekty jsou striktně vázány zákonnými
podmínkami (čl. 17 odst. 4 LPS a § 7 až 11 SvInf), takže neposkytnout informaci mohou jen
v zákonem daných případech. Z tohoto důvodu příkaz nadřízeného orgánu poskytnout
informaci ze samostatné působnosti není zásahem do rozhodovací pravomoci obce či kraje (ta
de facto žádná není), ale toliko výsledkem přezkumu zákonných podmínek pro odepření
informace. Kromě toho podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu je pro povinný subjekt
závazný právní názor vyjádřený odvolacím orgánem, a proto dovodí-li nadřízený orgán obce
či kraje v rámci odvolacího řízení povinnost informaci poskytnout, nemůže (nechce-li porušit
zákon) dotčená obec či kraj informaci neposkytnout. Právní stav je tedy i bez informačního
příkazu takový, že obec či kraj i nyní musejí na základě rozhodnutí odvolacího orgánu
informaci vydat.
10
Z tohoto důvodu se nejeví varianta
vyloučení informačního příkazu vůči obcím a
krajům ve vazbě na informace vypovídající o samostatné působnosti jako adekvátní, neboť by
tím naopak došlo ke zhoršení stávající úrovně přístupu k informacím. Ze stejného důvodu se
nejeví jako vhodné ani
zavedení institutu námitek. Možnost územního samosprávného celku
podat proti informačnímu příkazu námitky by jen neúměrně prodloužila dobu vyřizování
informačních žádostí a zatížila nadřízené orgány, které by o námitkách musely rozhodovat.
Z tohoto důvodu má předkladatel zato, že je jako vhodná
varianta nulová.
Ad 2.3 Vymezení povinných subjektů
V případě
nulové varianty nebude návrh obsahovat úpravu ustanovení § 2 odst. 1 SvInf
a bude zachován současný stav. Jelikož Ústavní soud v posledním ze svých rozhodnutí, která
se týkají výkladu pojmu „veřejná instituce“ (v nálezu ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18),
odstranil dosavadní výkladové pochybnosti, když judikoval, že za povinné subjekty
v kategorii veřejných institucí lze považovat ty právnické osoby soukromého práva, v nichž
má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace (obec, kraj) stoprocentní účast, nejeví se změna
právní úpravy jako nezbytná. Naopak
nahrazení pojmu veřejná instituce taxativním výčtem
typových povinných subjektů by zřejmě bylo jen obtížně prosaditelné. Jak totiž ukazují
zkušenosti spojené s přijímáním zákona o registru smluv (340/2015 Sb.) – nalezení
přijatelného kompromisu o zařazení jednotlivých subjektů do kategorie povinných subjektů se
jeví jako složitější, než je ponechat jejich vymezení judikatuře. Ta se ostatně, jak výše
uvedeno, již sjednotila a výkladové obtíže by tudíž v praxi již neměly nastávat. Kromě toho
k revizi zákonného vymezení povinných subjektů bude nutné přistoupit též v souvislosti
s implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1024 ze dne 20. června
2019 o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru
(s termínem do
17. 7. 2021). Zařazení této změny již do nyní připravované novely se tudíž jeví jako
nevhodné.
4. Návrhy řešení
4.1 Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení
V oblasti ochrany povinných subjektů se jako optimální jeví kombinace varianty č. 2 a 3, tedy
zavedení omezené zálohy nákladů na mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací a možnosti
odmítnout žádost o informace pro zjevnou obstrukci či provokativnost, případně má-li
žadateli informace již prokazatelně k dispozici. Varianta č. 1 (nulová) neodstraňuje
identifikované aplikační problémy.
Ve vztahu k informačnímu příkazu i k vymezení povinných subjektů se jako optimální jeví
ponechání stávajícího právního stavu bez změn.
5. Implementace doporučené varianty a její vynucování
Implementace předkládaného návrhu nevyžaduje vytvoření ani zásadní změny činnosti
organizačních struktur.
11
Respektování zákonné úpravy je zajištěno podle povahy věci prostředky správního řízení
a správního soudnictví.
Předkládaný návrh neobsahuje při respektování variant doporučených v tomto hodnocení
řešení, která by představovala zvýšené riziko z hlediska proveditelnosti a vynutitelnosti.
6. Přezkum účinnosti regulace
Účinnost předkládané novely zákona bude v praxi ověřována běžnými metodami správního
řízení, prostřednictvím řízení o opravných prostředcích a řízeními před správními soudy.
7. Konzultace a zdroje dat
Předpokládané úpravy byly předběžně projednány se zástupci ústředních orgánů státní správy,
se Svazem měst a obcí České republiky, s Asociací krajů České republiky i se zástupci
neziskového sektoru - po provedení vnitroresortního připomínkového řízení Ministerstvo
vnitra zveřejní tento návrh na internetových stránkách k případným připomínkám ze strany
veřejnosti.
Zdrojem dat byla především soudní rozhodnutí publikovaná na
http://www.nssoud.cz
a zkušenosti předkladatele jako odvolacího orgánu krajů při poskytování informací ze
samostatné působnosti a jako kontrolního a dozorového orgánu nad výkonem samostatné
působnosti obcemi i kraji podle zákonů o územních samosprávných celcích. Kromě toho byly
zdrojem i konzultace s dotčenými subjekty.
8. Kontakty na zpracovatele RIA
Kontaktní osoba: Odbor veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra,
tel. 974 816 411, e-ma
il xxxxxxx@xxxx.xx
12
Elektronický podpis - 22.10.2019
Certifikát autora podpisu :
Jméno : Ing. Marie Kostruhová
Vydal : PostSignum Qualified C...
Platnost do : 31.1.2020 11:42:40-000 +01:00