MINISTERSTVO FINANCÍ
ZPRÁVA
o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě za rok 2004
Duben 2005
2
Obsah
strana
Základní shrnutí
4
I. Úvod
8
II. Hodnocení výsledků interního auditu ve veřejné správě
10
II. 1. Nezávislost a objektivita interního auditu
11
II. 2 Lidské zdroje a výběr interních auditorů
12
II. 3. Profesní rozvoj interních auditorů
12
II. 4. Hodnocení výsledků auditorské práce a zajišťování kvality interního auditu
13
III. Hodnocení výsledků řídících kontrol
15
IV. Hodnocení výsledků veřejnosprávních kontrol
17
IV. 1. Veřejnosprávní kontroly vykonávané Ministerstvem financí a finančními
ředitelstvími
18
IV. 1. 1. Veřejnosprávní kontroly vykonané Centrální harmonizační jednotkou při
zajišťování správy veřejné finanční podpory (prostředky státního
18
rozpočtu)
IV. 1. 2. Veřejnosprávní kontroly vykonané finančními ředitelstvími při
zajišťování správy veřejné finanční podpory (prostředky státního
rozpočtu)
19
IV. 2. Veřejnosprávní kontroly vykonávané správci kapitol státního rozpočtu, kraji
hlavním městem Praha a obcemi
20
IV. 3. Veřejnosprávní kontroly při správě prostředků poskytnutých z fondů
Evropské unie
22
V. Centrální harmonizace systému kontroly finančního
managementu a systému interního auditu ve veřejné správě
27
V. 1. Harmonizace legislativy a metodiky
28
V. 2. Vytváření podmínek pro další profesní rozvoj
31
V. 3. Výměna zkušeností
31
V. 4. Školení a semináře
33
V. 5. Zpravodajská činnost
33
3
Graf 1
- Přehled o skutečném stavu interních auditorů a počtu vykonaných auditů
Graf 2
- Přehled o zjištěních vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy,
na jejichž základě tento orgán oznámil státnímu zástupci nebo policejním
orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin
Graf 3
- Přehled o zjištěních kontrolního orgánu při výkonu veřejnosprávní kontroly,
na jejichž základě tento orgán oznámil státnímu zástupci nebo policejním
orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, že u kontrolované osoby byl spáchán
trestný čin
Graf 4
- Přehled o zjištěních kontrolního orgánu při výkonu veřejnosprávní kontroly
o porušení rozpočtové kázně kontrolovanou osobou ve smyslu zákona
č. 218/2000 Sb., na jejichž základě tento orgán předal věc místně příslušnému
správci daně jako podnět k zahájení řízení ve věci odvodu podle zákona
č. 337/1992 Sb.
Graf 5
- Přehled o zjištěních kontrolního orgánu při výkonu veřejnosprávní kontroly
o porušení jiných právních předpisů kontrolovanou osobou, na jejichž základě
tento orgán předal věc k dalšímu řízení podle zvláštních právních předpisů
k tomu příslušným orgánům
Graf 6 - Celkový objem veřejných příjmů a výdajů prověřený veřejnosprávními
kontrolami na místě
4
Základní shrnutí
Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě za rok 2004 (dále jen „Roční
zpráva“) se předkládá podle § 22 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve
veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o
finanční kontrole“). Podle citovaného zákona je tato Roční zpráva předávána i Nejvyššímu
kontrolnímu úřadu.
Zhodnocení výsledků finančních kontrol za rok 2004 s přihlédnutím k celému tříletému
období od nabytí účinnosti zákona o finanční kontrole potvrzuje postupné naplňování
základních funkcí finančních řídících a kontrolních systémů ve veřejné správě. Rozvíjení
těchto systémů je součástí probíhající reformy veřejné správy a stává se též nástrojem
pro úspěšné provádění zahájené reformy veřejných financí. Rozvíjí se preventivní funkce
finanční kontroly zaměřená na předcházení nedostatků a na vytváření náročnějšího vnitřního
a vnějšího prostředí pro činnost orgánů a organizací ve veřejném sektoru (dále jen „orgány
veřejné správy“). Přidaná hodnota nově zaváděné služby interního auditu se začíná projevovat
nezávisle předkládanými doporučeními ke zlepšování systému vnitřního řízení a kontroly
v orgánech veřejné správy, náměty a spoluprací při zkvalitňování vnitřních předpisů
a spoluprací při ustavování nových řídících a kontrolních mechanismů pro sdílenou správu
zahraničních finančních prostředků. V neposlední řadě finanční kontrola odhaluje nedostatky.
Svá závažná zjištění o podezření ze spáchání trestných činů předává příslušným státním
zastupitelstvím a útvarům Policie České republiky.
Na základě souhrnného zhodnocení výsledků finančních kontrol, které jsou obsaženy
v ročních zprávách o výsledcích finančních kontrol předložených správci kapitol státního
rozpočtu, hlavním městem Praha a kraji, se ukazuje, že zjišťované nedostatky nejsou
takového charakteru, aby vážně ohrozily činnost veřejné správy. Převážně představují selhání
jednotlivců, jehož příčiny lze spatřovat i v nedostatečném povědomí finančního managementu
o jeho odpovědnosti za zavedení a udržování přiměřeného a účinného systému vnitřního
řízení a kontroly pro řádnou správu a řízení orgánů veřejné správy.
Četnost a rozsah zjištěných nedostatků v porovnání s celkovými použitelnými finančními
zdroji a spravovaným majetkem, se kterým hospodaří státní správa a územní samospráva,
současně naznačují, že vládou postupně přijímaná a realizovaná opatření zužují prostor pro
výskyt negativních jevů v hospodaření veřejné správy. V té souvislosti se ukazuje
5
jako potřebné zintensivnit provádění otevřené aktivní informační politiky o hospodaření státní
správy a územní samosprávy vůči nejširší veřejnosti.
V průběhu roku 2004 pokračoval proces ustavování služby interního auditu v orgánech
státní správy a územní samosprávy jako samostatných pracovišť přímo podřízených vedoucím
těchto orgánů a funkčně nezávislých na výkonných a řídících strukturách. V souladu
s ročními plány byly vykonávány finanční audity, audity systémů a částečně i audity výkonů.
V oblasti
finančního managementu byly zpřesňovány kontrolní mechanizmy
pro plánovaní a přípravy operací a posilovaná funkční odpovědnost za zajištění správy
veřejných příjmů, řízení veřejných výdajů, nakládání s veřejnými prostředky a za vedení
účetnictví. Výkon předběžných, průběžných a následných veřejnosprávních kontrol byl
v orgánech veřejné správy zajišťován jak prostřednictvím liniových vedoucích zaměstnanců,
tak i prostřednictvím funkčně specializovaných kontrolních útvarů.
Přes dosažený pokrok však i v hodnoceném roce přetrvávaly problémy se zaváděním
vnitřní finanční kontroly ve veřejné správě1) – systému řízení a kontroly veřejných financí.
Podrobnější hodnocení je uvedeno v dalších částech Roční zprávy. Identifikuje hlavní
slabá místa systému finanční kontroly ve veřejné správě vytvářející překážky a která vyžadují
řešení v dalším období.
1. Posílení manažerské odpovědnosti v systému finanční kontroly ve veřejné správě
Hlavní směry pozornosti na ustavení a rozvíjení nové služby interního auditu v orgánech
veřejné správy se na druhé straně projevilo v ne zcela dostatečné pozornosti k posilování
manažerské odpovědnosti za přiměřenost a účinnost kontrol v řízených procesech. Systém
kontrol finančního managementu (kontrolní mechanismy) spadající do odpovědnosti
vedoucích zaměstnanců orgánů veřejné správy není na jednotlivých stupních veřejné správy
plně propracován, kontroly nejsou vždy důsledně prováděny a vykazují často i znaky
formálnosti.
Ve státní správě i územní samosprávě se ukazuje jako potřebné zvýšit důraz především ze
strany nejvyššího vedení ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy, Magistrátu
1) Public Internal Financial Control (PIFC) – svým významem odpovídá výrazu finanční kontrola ve veřejné
správě podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole
6
hlavního města Praha, krajských úřadů a obcí na systém kontrol finančního managementu
v odpovědnosti příslušných vedoucích zaměstnanců.
2. Dokončení procesu vytváření služby nezávislého interního auditu
Proces vytváření pracovišť interního auditu oddělených od řídících a výkonných struktur
nebyl ani v roce 2004 ve veřejné správě plně dokončen. V řadě případů tato pracoviště
vykonávají ještě další činnosti, které přímo nesouvisí s posláním interního auditu. Oslabuje se
tak jejich vlastní poslání spočívající v nezávislé objektivně ujišťovací činnosti ve vztahu
k účinnosti systému řízení rizik, efektivnosti řídicích a kontrolních procesů a správy a řízení
Komentář [S1]: Účinnosti systému
(procesů) řízení...(nebo tak něco) by mohlo
orgánu veřejné správy. Nejsou naplněny plánované počty zejména výkonných auditorů. To je
být ok, efektivnost bych tam nedávala, tohle
platí obecně pro všechny další výskyty
podle hodnocení správců kapitol státního rozpočtu, Magistrátu hlavního města Praha
a krajských úřadů ovlivněno i stávajícími podmínkami pro motivaci kvalifikovaných
interních auditorů a nedostatečným právním základem jejich postavení. Tato skutečnost je
vážným potencionálním rizikem jejich odchodu z veřejné správy. Zlepšení je možné
dosáhnout i vytvářením podmínek pro jejich další profesní rozvoj. Tím se vytvoří
předpoklady pro zvýšení kvality doporučení interního auditu a pro možnost jejich využití
vedoucími orgánů veřejné správy pro zajištění řádné správy a řízení.
V působnosti správců kapitol státního rozpočtu a územně samosprávných celků je proto
potřebné dokončit proces vytváření útvarů interního auditu nezávislých na řídících
a výkonných strukturách, upevnit postavení interních auditorů zejména nabytím účinnosti
služebního zákona, který by měl stabilizovat funkce interního auditu (zejména úpravou
jmenování a odvolávání interních auditorů) a v návaznosti dořešit odpovídající odměňování
auditorské práce. V tomto směru se jeví též jako nezbytné vypracovat národní standard
certifikace znalostí praxe interního auditu pro veřejný sektor.
3. Zpracování koncepce rozvoje finanční kontroly
Zkušenosti z fungování finanční kontroly ve veřejné správě od nabytí účinnosti zákona
č. 320/2001 Sb. ukazují na potřebu zpracování strategického dokumentu, který stanoví cíle a záměry
dalšího zkvalitňování a rozvoje finanční kontroly v České republice.
7
Podle vládou schváleného harmonogramu Reformy ústřední státní správy připravuje Ministerstvo
financí pro vládu analýzu současného stavu kontrolního systému v České republice s termínem
předložení v květnu 2005 a v návaznosti koncepci rozvoje kontroly ve státní správě. Součástí této
koncepce bude i konzistentní strategie finanční kontroly spolu s časovým harmonogramem její
realizace. V rámci připravované koncepce budou řešeny i úkoly pro Centrální harmonizační jednotku
Ministerstva financí při zajišťování harmonizace a metodického řízení výkonu finanční kontroly ve
veřejné správě.
8
I. Úvod
Roční zpráva navazuje na předchozí hodnotící zprávu o výsledcích finančních kontrol
za rok 2003. Jejím účelem je podat vládě ucelenou aktuální informaci o postupu zavádění
nové koncepce systému kontrol finančního managementu a interního auditu v orgánech
veřejné správy a o zjištěních obsahujících hlavní nedostatky, jejich důsledky a příčiny. Roční
zpráva poukazuje též na positivní trendy v implementaci principů a norem zdravého
finančního řízení v orgánech státu a územní samosprávě. Současně zmiňuje i dosud
přetrvávající hlavní nedostatečnosti a slabá místa systémů vnitřního řízení a kontroly
při zajišťování řádné správy a řízení veřejných financí. Tento přístup má vládě umožnit,
aby všestranně posoudila dosažený stav, rizika, příležitosti a doporučení k přijetí systémových
opatření pro další rozvíjení a zkvalitňování jednotlivých prvků finanční kontroly ve veřejné
správě.
Právním základem Roční zprávy je ustanovení § 22 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole, které ukládá Ministerstvu financí předložit Roční zprávu vládě
spolu se státním závěrečným účtem. Vláda v zaměření nelegislativní části činnosti
na 1. pololetí 2005 schválila předložení Roční zprávy jako samostatný materiál k projednání.
Souhrnná hodnocení, která jsou obsažená v této Roční zprávě, vycházejí z konsolidace
ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol a ukazatelů uváděných orgány veřejné správy
podle nové prováděcí vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole
(dále jen „prováděcí vyhláška“). K zajištění informovanosti vlády o stavu fungování systému
finančního řízení a kontroly v základních územních samosprávných celcích byla v souvislosti
s postupující reformou veřejné správy přijata novela zákona o finanční kontrole2). Ta zavedla
krajům a hlavnímu městu Praze povinnost podávat zprávy o výsledcích finančních kontrol
sumárně za obce a městské části v jejich územních obvodech.
Materiálním základem Roční zprávy jsou poznatky z hodnocení výsledků finančních
kontrol, které Ministerstvu financí ve svých ročních zprávách předložili správci kapitol
státního rozpočtu, Magistrát hlavního města Prahy a krajské úřady. Roční zprávy ústředních
orgánů státní správy zahrnují výsledky finančních kontrol organizačních složek státu
2) Zákon č. 123/2003 Sb., přijatý též z důvodu zajištění přiměřenosti a účinnosti systému finančního řízení
a kontroly v orgánech veřejné správy v souvislosti se zrušením okresních úřadů a přenesením dalších působnosti
státu na územní samosprávné celky.
9
a právnických osob veřejného sektoru3). Roční zprávy o výsledcích finančních kontrol
předložené kraji obsahují souhrnné výsledky finančních kontrol obcí v jejich územních
obvodech a roční zpráva o výsledcích finančních kontrol předložená hlavním městem Praha
též souhrnné výsledky finančních kontrol městských částí4). Východiska pro hodnocení tvoří
i srovnání stavu dosaženého při inovaci nebo zavádění nových řídících a kontrolních systémů
v orgánech veřejné správy pro zajištění sdílené správy finančních zdrojů z Evropské unie
a pro užití zahraničních prostředků, které jsou poskytovány České republice v souvislosti
s jejím členstvím v mezinárodních organizacích nebo na základě mezinárodních smluv
s jinými státy. Při hodnocení dosažených výsledků byly použity i závěry a doporučení mise
skupiny mezinárodních expertů programu SIGMA 20035) a auditu připravenosti řídících
a kontrolních systémů České republiky pro sdílenou správu strukturálních fondů a Fondu
soudržnosti.
Roční zpráva je v souladu se společnými závěry zástupců Evropské komise a nových
členských států Evropské unie6) koncipována tak, aby ve stručné formě poskytla souhrnnou
informaci o všech aspektech tří prvků a základních pilířů finanční kontroly ve veřejné správě
– tj. přiměřenosti a účinnosti nastaveného a provozovaného systému kontroly finančního
managementu, systému interního auditu a centrální harmonizace obou těchto systémů.
Ministerstvo financí vytvořilo v průběhu druhého pololetí 2004 podmínky
pro elektronické předávání ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol ze všech úrovní
veřejné správy.
V automatizovaném systému zpravodajství o výsledcích finančních kontrol za rok 2004
předložilo své roční zprávy o výsledcích finančních kontrol 10 760 účetních jednotek
3) Podle § 2 písm a) zákona o finanční kontrole se pro účely tohoto zákona rozumí orgánem veřejné správy
organizační složka státu, která je účetní jednotkou podle zvláštního právního předpisu, státní příspěvková
organizace, státní fond, územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy, příspěvková organizace
územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jiná právnická osoba zřízená k plnění
úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního
předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky.
4) § 9a zákona o finanční kontrole.
5) Zpráva skupiny mezinárodních expertů společného programu Evropské komise a OECD z června 2003, jejímž
cílem bylo poskytnout vládě České republiky nezávislou revizi kvality a přiměřenosti současného českého
systému finančního řízení a kontroly a systému interního auditu ve veřejné správě a podpořit tuto vládu v jejích
snahách o zajištění dalšího efektivního a praktického rozvoje zdravého finančního managementu prostředků
státu i EU s přihlédnutím k principům a standardům evropské nejlepší praxe i českých specifik.
6) Závěry a doporučení k implementaci principů koncepce PIFC k ročnímu zpravodajství, kvalitě auditorských
zpráv a ke spolupráci Centrálních harmonizačních jednotek s národními organizacemi Mezinárodního institutu
interních auditorů ze semináře organizovaného Generálním ředitelstvím Rozpočet Evropské komise
pro Centrální harmonizační jednotky nových členských států Evropské unie v Budapešti (prosinec 2004).
10
veřejného sektoru, z toho 4 574 obcí. Zhruba čtvrtina zejména malých obcí předložila
své roční zprávy o výsledcích finančních kontrol příslušným krajským úřadům po termínu
nebo je nepředložila. Roční zpráva tedy obsahuje údaje o kontrolní činnosti realizované v roce
2004 v převážné části veřejného sektoru.
Souhrn hlavních zjištění a závěrů je obsažen v Základním shrnutí, které je předřazeno
Roční zprávě a které obsahuje též doporučení k dalšímu rozvoji podmínek pro zajištění řádné
správy, transparentnosti nakládání s použitelnými zdroji a výkonnosti při zajišťování
stanovených cílů na úrovni ústřední státní správy a krajské a místní územní samosprávy.
II. Hodnocení výsledků interního auditu ve veřejné správě
Interní audit7) je novou institucionalizovanou službou zavedenou v orgánech veřejné
správy podle zákona o finanční kontrole k 30.6.2002. Její poslání, které spočívá v rozvíjení
jeho nezávislých objektivně ujišťovacích a konzultačních funkcí v orgánech veřejné správy,
není stále dostatečně chápáno. Z celkového počtu 10 760 předkladatelů zpráv o výsledcích
finančních kontrol za rok 2004 jich 539 (z toho 264 ze státní správy a 275 z územní
samosprávy, v tom 102 statutárních měst a obcí) uvedlo, že zavedly a provozují službu
interního auditu.
U orgánů veřejné správy přetrvávají nejasnosti z nedostatečného pochopení rozdílů mezi
funkcí a cílem aktivit interního auditu. Například interní audit vykonává činnosti inspekce
prováděné ad hoc na základě vnitřních a vnějších podnětů (stížnosti a petice) nebo je v řadě
případů funkce interního auditu spojována s jinou pracovní funkcí, například vedoucího
sekretariátu či bezpečnostního technika. Takový přístup je nepochopením funkce interního
auditu.
Podle zákona o finanční kontrole mají povinnost zřídit funkci interního auditu orgány
veřejné správy s výjimkou obcí, které mají méně jak 15 000 obyvatel8), a organizačních
složek státu a příspěvkových organizací, u kterých s ohledem na malou pravděpodobnost
výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky správci kapitoly státního
7) Podle mezinárodně uznané definice je interní audit nezávislá, objektivně ujišťovací a konzultační činnost
zaměřená na přidávání hodnoty a zdokonalování procesů v organizaci. Interní audit pomáhá organizaci
dosahovat jejích cílů tím, že přináší systematický metodický přístup k hodnocení a zlepšování účinnosti systému
řízení rizik, řídicích a kontrolních procesů a řízení a správy organizace (mezinárodní „Rámec profesionální praxe
interního auditu“ vydal Český institut interních auditorů v březnu 2004).
8) § 29 odst. 5 zákona o finanční kontrole.
11
rozpočtu nebo územní samosprávné celky rozhodly o nahrazení funkce interního auditu
veřejnosprávní kontrolou9).
Uvedený stav svědčí o tom, že z pohledu mezinárodních standardů10) o plnění poslání
interního auditu nebylo zavádění této služby v orgánech veřejné správy v roce 2004
ještě dokončeno.
Lepší situace je u Etických kodexů interního auditu. Řada orgánů veřejné správy
vypracovala svůj vlastní dokument, přičemž k tomu využila normy Etického kodexu obsažené
v mezinárodním Rámci profesionální praxe interního auditu. Ostatní se opírají o Kodex etiky
zaměstnanců ve veřejné správě přijatý usnesením vlády č. 270/2001 a doplněný pro potřeby
interního auditu Centrální harmonizační jednotkou11).
II.1 Nezávislost a objektivita interního auditu
Prostředkem k dosahování objektivity interního auditu v orgánech veřejné správy je
jeho nezávislost na všech řídících a výkonných strukturách. Ta podle mezinárodních
standardů a podle zákona o finanční kontrole12) spočívá zejména v tom, že vedoucí interního
auditu podává zprávy (je podřízen) takovému organizačnímu stupni v organizaci,
který internímu auditu umožní plnění jeho funkcí, a že interní audit bez jakéhokoli vnějšího
zasahování stanoví rozsah a způsob provádění auditních prací a předávání jejich výsledků.
Provedené zajištění nezávislosti interního auditu ve vnitřních aktech řízení orgánů veřejné
správy proto ještě neznamená plné uplatnění tohoto klíčového principu v praxi a vyžaduje
proto především plnou podporu vedoucího organizace.
9) § 29 zákona o finanční kontrole.
10) Srovnej mezinárodní standardy: 1100 – Nezávislost a objektivita: „Působení interního auditu musí být
nezávislé a interní auditoři musí při výkonu své práce postupovat objektivně.“, 1110 – Organizační nezávislost:
„Vedoucí interního auditu podává zprávy (je podřízen) takovému organizačnímu stupni v organizaci,
který internímu auditu umožní plnění jeho funkcí.“ a 1110.A1 „Interní audit bez jakéhokoli vnějšího zasahování
stanoví rozsah a způsob provádění interního auditu a předávání výsledků práce interního auditu.“.
11) Součást metodického Pokynu k jednotnému uplatňování závazných pravidel a doporučení pro výkon
interního auditu v orgánech veřejné správy, CHJ – 2/ Ministerstvo financí 2002 (čj.: 171/59 107/2002).
12) § 28 až § 31 zákona o finanční kontrole.
12
II.2 Lidské zdroje a výběr interních auditorů
V hodnoceném roce 2004 orgány veřejné správy plánovaly potřeby interního auditu
celkem na 878 pracovních míst, z toho ve státní správě na 458 a v územní samosprávě na 420.
Plán pracovních míst k 31.12.2004 byl naplněn celkem na 89,9 %, z toho u státní správy
na 90,4 % a územní samosprávy na 89,3 %. Podle získaných poznatků například
z dotazníkové akce organizované Centrální harmonizační jednotkou převládá názor,
že stanovené potřeby lidských zdrojů jak ve státní správě, tak i na úseku územní samosprávy
nejsou dosud dostatečné. Tento názor může být objektivně umocněn řadou faktorů. Kromě
již výše zmíněných lze uvést i nedostatečnost ve střednědobém plánování, resp. určení
hlavních priorit a rizik, jejichž zvládání by mělo být dostatečně zajištěno.
Tyto názory potvrzují výsledky v ročních zprávách o výsledcích finančních kontrol
vykázané orgány veřejné správy, podle kterých lidské zdroje přidělované na operativně
zařazované audity (mimo plán – ad hoc) jsou u některých orgánů příliš vysoké. Například
u některých orgánů státní správy přesahují 20 %. Při překročení této hranice útvary interního
auditu podle nejlepší mezinárodní praxe již nejsou schopny plnit svůj plán ani poskytnout
očekávané záruky a dochází tak i ke ztrátě nezávislosti interního auditu.
Obdobné názory na nedostatečnost pracovních míst pro službu interního auditu lze
vysledovat u územní samosprávy. Přesto například kraje a hlavní město Praha v průběhu
hodnoceného období dále posílily kapacity výkonných interních auditorů na 101, 6 %
plánovaného stavu.
II.3 Profesní rozvoj interních auditorů
Při naplňování potřeb interního auditu v orgánech veřejné správy je nutno hodnotit
výsledky dosažené v oblasti průběžného profesního rozvoje interních auditorů.
Stejně jako v minulých letech byl v roce 2004 základem společný projekt Ministerstva financí
a Českého institutu interních auditorů13) z ledna 2001 pro jednotné vzdělávání zaměstnanců
veřejné správy České republiky v oboru finanční kontrola a interní audit, podložený smlouvou
o spolupráci těchto stran na léta 2001 až 2004.
13) Český institut interních auditorů (profesní občanské sdružení) je v České republice garantem za profesionální
kvalitu v oblasti vzdělávání na úseku interního auditu s certifikací Mezinárodního institutu interních auditorů.
13
Dvacet základních kurzů, které jsou akreditovány u Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy jako rekvalifikační pro tento nový obor činnosti, absolvovalo v průběhu let
2001 až 2004 celkem 622 zaměstnanců orgánů veřejné správy (z toho 91 v roce 2004).
Dalších patnácti nadstavbových kurzů, z nichž některé byly akreditovány u Ministerstva
vnitra jako vzdělávací programy pro úředníky územních samosprávných celků, se v letech
2002 až 2004 účastnilo celkem 251 zaměstnanců těchto orgánů (z toho 74 v roce 2004).
Kurzy pořádané na základě společného projektu Ministerstva financí a Českého institutu
interních auditorů, které jsou zaměřeny na výkon interního auditu a na základní auditorské
dovednosti, však nenahrazují zkoušky zvláštní odborné způsobilosti stanovené zákonem
č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků.
Orgány veřejné správy investovaly do rekvalifikace svých zaměstnanců z veřejných
rozpočtů cca 10,5 miliónů Kč. Počet interních auditorů, kteří jsou držiteli osvědčení
o absolvování těchto forem vzdělávání, vykazují orgány veřejné správy k 31.12.2004 ve výši
499 zaměstnanců, tj. cca 64,6 % skutečného stavu výkonných interních auditorů v orgánech
veřejné správy. Pro úplnost je třeba uvést, že ve veřejné správě České republiky působí
celkem 9 interních auditorů, kteří složili předepsané zkoušky a jsou držiteli mezinárodního
certifikátu Institutu interních auditorů.
II.4 Hodnocení výsledků auditorské práce a zajišťování kvality interního
auditu
Do ročních plánů14) 539 orgánů veřejné správy bylo zařazeno 3810 (státní správa 1657,
územní samospráva 2153) konkrétních auditů. Podle uváděných informací v ročních
zprávách, které předložily orgány veřejné správy, bylo v průběhu hodnoceného období
vykonáno celkem 3426 (státní správa 1486, územní samospráva 1940) plánovaných auditů,
které byly na základě požadavku vedoucích orgánů veřejné správy doplněny o dalších 644
(státní správa 294, územní samospráva 350) operativně zařazených auditů15). Z toho činily
finanční audity 33,8 %, audity systémů 24,7 %, audity výkonu 21,8 a jinak zaměřené audity
(např. personální) 19,7 %.
Z ročních zpráv předložených orgány veřejné správy a poznatků získaných během
pravidelných pracovních setkání s interními auditory orgánů veřejné správy v průběhu
14) § 30 odst. 3 zákona o finanční kontrole.
15) § 30 odst. 6 zákona o finanční kontrole.
14
hodnoceného období je zřejmé, že i přes skutečnost, že v prostředí jednotlivých ústředních
správních úřadů existují různé podmínky, interní auditoři se ve své práci řídili mezinárodními
standardy pro auditorskou činnost a vyvíjeli úsilí o získání takových znalostí, dovedností
a dalších schopností interního auditu jako celku, které jsou nezbytné pro plnění jeho funkcí.
Většina útvarů v hodnoceném období již plánovala svou činnost na základě předchozí analýzy
rizik. Ke zvýšení efektivnosti auditorské práce využívali většinou standardní programové
prvky16). Současně je útvarem interního auditu Ministerstva financí ve spolupráci s externím
dodavatelem vyvíjen software pro procesní podporu auditování. V současné době je tento
software nainstalován také ve všech finančních ředitelstvích, Ministerstvu práce a sociálních
věcí, Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvu zdravotnictví a Úřadu pro
zastupování státu ve věcech majetkových.
Nejčastěji uváděnými cíli auditních akcí bylo přinést nezávislé objektivní ujištění
o spolehlivosti a integritě finančních a provozních informací, o účinnosti a efektivnosti
zajišťovaných procesů, o stavu zajištění ochrany aktiv a dodržování právních předpisů
a přijímaných opatření v mezích těchto předpisů. Prováděny byly následné kontroly,
jimiž byla ověřována kvalita a plnění opatření přijatých k odstranění nedostatků zjištěných
interním auditem, resp. opatření přijatých k nálezům Nejvyššího kontrolního úřadu.
Příznivě jsou hodnoceny i pilotní cvičné audity u krajských úřadů, které byly zahájeny
v rámci Projektu Phare 2003 „Posílení finančních kontrolních systémů v regionálních
podmínkách“ za technické asistence francouzsko - britského konsorcia Sofreco – PAI v roce
2004, a které po jejich dokončení v roce 2005 budou sloužit krajům jako případové studie pro
jejich další činnost. Bližší podrobnosti k tomuto projektu jsou uvedeny v části této Roční
zprávy o centrální harmonizaci.
Minimální právní pojistky pro nezávislou objektivně ujišťovací činnost interního auditu
byly vytvořeny. Auditorská činnost v orgánech veřejné správy však s ohledem na uváděná
omezení ještě nedosáhla takové úrovně, aby mohlo být poskytnuto ujištění, že nedochází
k žádnému problému. Obezřetnost při hodnocení dosažených výsledků interního auditu v roce
2004 vyplývá především z toho, že interní audit se zatím soustředil převážně pouze do úrovně
odpovědnosti středního a nižšího výkonného managementu.
Doporučení interního auditu navržená vedoucím orgánům veřejné správy nejčastěji
směřovala ke zvýšení podílu řídící kontroly zajišťované vedoucími pracovníky orgánů veřejné
16) Například MS Office, Word, Excel, Access a Lotus Notes.
15
správy, k předcházení rizikům a vytváření katalogu (mapy) rizik, k aktualizaci vnitřních
předpisů nebo jejich doplnění, ke zkvalitnění řízení provozních a finančních činností
a k řešení rizik, zejména u veřejných zakázek v oblasti nákupu zboží, prací nebo služeb.
Doporučení byla přijata i ke zlepšení metodického řízení podřízených organizací.
Těžiště průběžného sledování zavádění doporučení interního auditu v praxi orgánů
veřejné správy spočívá na útvarech interního auditu. Z ročních zpráv o výsledcích finančních
kontrol předložených orgány veřejné správy vyplývá, že systém průběžného sledování
implementace doporučení je ve většině případů zajištěn následnými kontrolami.
Přesto celkem ve 157 (státní správa 98, územní samospráva 59) případech doporučení
interního auditu nebyla akceptována a podle § 31 odst. 2 zákona o finanční kontrole muselo
dojít k upozornění vedoucích orgánů veřejné správy, že příslušná opatření nebyla přijata.
Za hlavní přínos služby interního auditu nově budované v orgánech veřejné správy i přes
dosavadní omezení dané objektivně vývojem prostředí a jejího samotného potenciálu lze
spatřovat systematický metodický přístup při řízení rizik a postupné posilování vědomí
manažérské odpovědnosti za realizaci veřejných rozpočtů a nakládání s veřejnými prostředky
při plnění stanovených cílů tak, aby systém vnitřního řízení a kontroly orgánů veřejné
správy17) mohl poskytovat přiměřené záruky, že správa veřejných financí a majetku je
důvěryhodná a řádná.
III. Hodnocení výsledků řídících kontrol
Hodnocení provozování řídících kontrol jako jednoho z prvků systému vnitřního řízení
a kontroly orgánu veřejné správy v této Roční zprávě vychází ze sebehodnocení předložených
těmito orgány. Při posuzování přiměřenosti a účinnosti kontroly finančního managementu
při zajišťování vlastního provozu orgánu veřejné správy byly v zájmu dosažení co nejvyšší
míry objektivity vzaty v úvahu též poznatky interního auditu a výsledky externích kontrolních
akcí, které v hodnoceném období byly u orgánů veřejné správy všech úrovní vykonány.
Systém vnitřního řízení a kontroly tvoří základ vnitřní regulace orgánů veřejné správy.
Zahrnuje plány, pracovní metody a postupy využívané k plnění stanovených cílů. Správnost
stanovení cílů a přijímání konkrétních úkolů k jejich dosažení je vedle právního hlediska
17) Mezinárodní standardy COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, USA),
jejichž hlavním cílem je definovat a prosadit jednotné pojetí obsahu pojmu vnitřní kontrola (Internal Control)
a poskytnout standard, na základě kterého by organizace mohly hodnotit své kontrolní systémy.
16
charakterizováno výkonovými hledisky , tj. dosažení optimálního vztahu mezi hospodárností,
efektivností a účelností.
Nositelem odpovědnosti za vnitřní regulaci k zajištění řádné správy a řízení orgánu
veřejné správy jsou všichni vedoucí zaměstnanci tohoto orgánu. Ti zajišťují řídící kontroly
jako předběžné, průběžné a následné18). Rozdělení odpovědnosti vedoucích zaměstnanců
při správě veřejných příjmů, řízení veřejných výdajů, jejich inkasa nebo plateb a vedení
účetnictví v souladu se zásadou neslučitelnosti některých funkcí podle zákona o finanční
kontrole je specifikováno v prováděcí vyhlášce. Kontrolní postupy při přípravě
a uskutečňování finančních a majetkových operací k naplnění stanovených cílů orgánů
veřejné správy zajišťují ve své působnosti pověření příkazci finančních a majetkových
operací, správci rozpočtu a hlavní účetní.
V kontextu uvedeného lze konstatovat, že vnitřní kontrolní systémy jsou sice převážně
stanoveny ve vnitřních aktech řízení (organizační řády, směrnice, pracovní náplně),
ale úroveň jejich praktické aplikace je značně různorodá. Z celkových výsledků a uváděných
ukazatelů v ročních zprávách orgánů veřejné správy o výsledcích finančních kontrol
a poznatků získaných během hodnoceného období lze mít za to, že přístupy vedoucích
zaměstnanců těchto orgánů k praktické realizaci manažerské odpovědnosti v řadě orgánů
veřejné správy jsou stále ještě ne zcela dostatečné.
K transparentnosti rozhodovacího procesu a tlaku na jeho optimalizaci by přispěla inovace
vnitřních aktů řízení, týkající se zpřesnění postupů schvalování, monitorování a hodnocení,
ale především posílení povědomí odpovědnosti managementu za přiměřenost a účinnost
kontrolních mechanismů v jimi řízených procesech.
Řídící a kontrolní procesy jsou systémově podporovány ekonomickým informačním
systémem a dalšími softwarovými aplikacemi. V ojedinělých případech orgány veřejné správy
již iniciativně přistupují k zavádění certifikovaného systému jakosti dle EN ČSN ISO 9001,
resp. CAF19), který ukládá evidovat veškeré odchylky od stanovených postupů a informovat
o způsobech odstranění těchto odchylek.
18) § 25 až 27 zákona o finanční kontrole.
19) Model „Společný hodnotící rámec“ (Common Assessment Framework – CAF) vyvinut v roce 2000
jako nástroj, který má orgánům a organizacím veřejné správy usnadnit naplnění záměru zvyšování spokojenos ti
občanů, partnerů a dalších zainteresovaných stran zákazníků s kvalitou služeb veřejného sektoru tím, že pomáhá
těmto orgánům a organizacím identifikovat jejich silné stránky a příležitosti ke zlepšování.
17
Stav dosažený v roce 2004 ukazuje potřebu, aby vedoucí zaměstnanci na všech úrovních
řízení v orgánech veřejné správy více chápali a implementovali mezinárodní standardy
pro systém vnitřního řízení a kontroly do své každodenní činnosti a dosáhli takové úrovně
praxe, která je v orgánech veřejné správy očekávána především při vytváření příznivých
podmínek pro předcházení nepříznivých rizik a eliminovat tak nežádoucí dopady v případě
jejich naplnění. Těmi mohou být především ohrožení nebo újma na majetku a právech státu
či územního samosprávného celku, narušení bezpečnosti informací, nehospodárné, neúčelné
a neefektivní využívání veřejných prostředků, výkon neefektivních nebo neúčelných činností,
nesplnění nebo prodlení stanovených úkolů, neplnění závazkových vztahů a poškození
pověsti orgánu veřejné správy.
IV.Hodnocení výsledků veřejnosprávních kontrol
V hodnoceném období byl výkon veřejnosprávních kontrol organizován na základě
přijatých ročních plánů. Při sestavování těchto plánů se v daleko větším rozsahu vycházelo
z prováděných analýz rizik v souvislosti s výkonem správní působnosti k organizačním
složkám a příspěvkovým organizacím, jakož i v souvislosti s poskytováním veřejných
finančních podpor20).
Veřejnosprávní kontroly byly zaměřeny na přiměřenost a účinnost kontrol,
které předcházejí rozhodnutím o schválení použití veřejných prostředků, průběžných kontrol
nakládání s veřejnými prostředky a kontrol vykonávaných následně po vyúčtování operací
včetně testování systémů finanční kontroly, zavedených u kontrolovaných osob veřejné
správy. V případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření
s veřejnými prostředky, a to zejména v návaznosti na povahu zajišťovaných úkolů, strukturu
a stupeň obtížnosti vnitřního řízení, správci kapitol státního rozpočtu, hlavní město Praha,
kraje a obce nahradili u malých organizačních složek a příspěvkových organizací funkci
interního auditu veřejnosprávními kontrolami.
20) Podle § 2 písm j) zákona o finanční kontrole, se pro účely tohoto zákona rozumí veřejnou finanční podporou
dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtu
územního samosprávného celku nebo z rozpočtu jiných právnických osob uvedených v písmenu a), státního
fondu, státních finančních aktiv, dále státní záruky, finanční podpora poskytnutá formou slevy na daních
i formou osvobození od cla, prostředky poskytnuté z Národního fondu a jiné prostředky ze zahraničí poskytnuté
na základě mezinárodních smluv nebo k plnění úkolů veřejné správy.
18
IV.1 Veřejnosprávní kontroly vykonávané Ministerstvem financí a
finančními ředitelstvími
Na Ministerstvu financí, které má ústřední správní odpovědnost v oblasti financí
a majetku státu včetně zahraničních prostředků spravovaných Českou republikou, zajišťují
předběžné, průběžné i následné veřejnosprávní kontroly operací pověření vedoucí
zaměstnanci prostřednictvím schvalovacích a operačních postupů22), které jsou integrální
součástí pracovních postupů jimi řízených organizačních útvarů. V případě potřeby prověřují
podklady pro plánování, přípravu a uskutečňování operací provedením šetření na místě
u kontrolovaných osob. Působnost k výkonu veřejnosprávních kontrol mají přiřazenu
v Ministerstvu financí též specializované útvary Centrální harmonizační jednotky.
IV.1.1 Veřejnosprávní kontroly vykonané Centrální harmonizační jednotkou
při zajišťování správy veřejné finanční podpory (prostředky státního rozpočtu)
Centrální harmonizační jednotka v roce 2004 vykonala a uzavřela celkem
5 veřejnosprávních kontrol. Kontrolní akce byla vykonána u Ministerstva informatiky, kde
bylo prověřováno hospodaření s rozpočtovými prostředky, majetkem a byla ověřena
funkčnost vnitřního kontrolního systému. U Ministerstva pro místní rozvoj bylo
zkontrolováno hospodaření s prostředky přidělenými ze státního rozpočtu a zároveň byl
prověřen zavedený systém finanční kontroly. V rámci veřejnosprávních kontrol u Ministerstva
zahraničních věcí a Státní správy hmotných rezerv bylo kontrolováno hospodaření s účelově
přidělenými rozpočtovými prostředky. Byla dokončena i kontrola činnosti likvidátora u Fondu
dětí a mládeže. Kontroloři Ministerstva financí se rovněž zúčastnili společné kontrolní akce se
zástupci Ministerstva financí Slovenské republiky u Sekretariátu Rady celní unie v Bratislavě.
V průběhu roku 2004 byly zahájeny další 3 veřejnosprávní kontroly, jejichž dokončení se
předpokládá v roce 2005.
Cílem veřejnosprávních kontrol bylo prověřit prostřednictvím testování vybraného vzorku
finančních a majetkových operací skutečnost, zda kontrolované osoby dodržují právní
předpisy a stanovené postupy plnění schváleného rozpočtu a při hospodaření s veřejnými
prostředky v souladu se stanoveným účelem. Současně byla hodnocena i přiměřenost
a účinnost zavedeného vnitřního kontrolního systému u těchto kontrolovaných osob.
Při těchto kontrolách bylo zjištěno neoprávněné použití nebo zadržení peněžních
22) § 8, § 17 a § 21 vyhlášky č. 416/2004 Sb.
19
prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu v celkové výši cca 334 mil. Kč a v jednom
případě skutečnosti nasvědčující tomu, že byl u kontrolované osoby spáchán trestný čin.
Ministerstvo financí postoupilo toto zjištění se souvisejícími podklady státnímu zastupitelství
k dalšímu řízení. Zjištění kontrolorů poukazují i na zásadní nedostatky ve funkčnosti vnitřního
kontrolního systému. Při prověřování přesnosti a úplnosti údajů v počítačových záznamech
databáze informačního systému ISPROFIN bylo odhaleno porušování právního předpisu23),
které má za následek neúplnost a nedostatečnost v zabezpečování nezbytných údajů. Příčiny
těchto nedostatků je možno spatřovat zejména v tom, že příjemci účelově určené veřejné
finanční podpory nevěnují přípravě akcí, posuzování dokumentace, stanovení technicko-
ekonomických parametrů a jejich zdůvodnění dostatečnou pozornost. Četné případy
vynakládání výdajů státního rozpočtu před vydáním rozhodnutí o registraci akce
v informačním systému ISPROFIN nebo vydáním rozhodnutí o účasti státního rozpočtu na
financování akce bez funkčních předběžných kontrol svědčí o selhávání schvalovacích
postupů.
IV.1.2 Veřejnosprávní kontroly vykonané finančními ředitelstvími při zajišťování
správy veřejné finanční podpory (prostředky státního rozpočtu)
Ministerstvo financí při zajišťování své ústřední správní odpovědnosti v oblasti veřejných
financí podporovala v souladu s působností stanovenou právními předpisy24) finanční
ředitelství.
Podle ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol předložených finančními
ředitelstvími kontroloři těchto územních finančních orgánů vykonali celkem 200
veřejnosprávních kontrol na místě se zjištěním neoprávněného použití nebo zadržení
peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu ve výši cca 1,9 mld Kč. V souvislosti
s tím byly zjištěny i daňové nedostatky ve výši cca 76 mil. Kč.
Mezi častá zjištění, s kterými se pracovníci finančních ředitelství u kontrolovaných osob
setkali, patří zejména nedostatky v oblastech zadávání veřejných zakázek, dodržování
smluvních vztahů, hospodaření s majetkem, jeho úplného a průkazného evidenčního
zpracování včetně odpovídajícího kontrolního zajištění, ověřování účetních závěrek
v souvislosti s neprůkaznými operacemi. Tato zjištění jsou Ministerstvem financí v koordinaci
s finančními ředitelstvími průběžně analyzována a slouží jako podklad pro regulační provozní
23) Vyhláška č. 40/2001 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku.
24) Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, a zákon o finanční kontrole.
20
opatření, vytváření konceptů legislativní a metodické povahy a v neposlední řadě k analýze
rizik pro účely zaměření kontrolní činnosti v následujícím období.
IV.2 Veřejnosprávní kontroly vykonávané správci kapitol státního
rozpočtu, kraji, hlavním městem Praha a obcemi
Z informací a ukazatelů uváděných v ročních zprávách o výsledcích finančních kontrol
předložených správci kapitol státního rozpočtu, hlavním městem Praha a kraji, které obsahují
i souhrnné výsledky za obce a městské části v jejich působnosti, lze usoudit, že intenzita
veřejnosprávních kontrol ve vztahu k organizacím veřejné správy a k žadatelům i příjemcům
veřejné finanční podpory se v hodnoceném období zvýšila.
Nejčastějšími formami porušování rozpočtové kázně bylo shledáno neoprávněné použití
nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních fondů
nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem a neoprávněné použití peněžních prostředků
státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu.
Vedoucí zaměstnanci těchto orgánů zajišťovali prostřednictvím jimi řízených
organizačních útvarů výkon předběžných, průběžných a následných veřejnosprávních kontrol.
Předběžné veřejnosprávní kontroly nastavení systému a uznatelnosti nárokované pomoci byly
provedeny téměř u všech žadatelů o veřejnou finanční podporu a průběžné veřejnosprávní
kontroly u převážné většiny příjemců této podpory. Následné veřejnosprávní kontroly byly
prováděny nejčastěji prostřednictvím specializovaných kontrolních útvarů u kontrolovaných
osob na místě.
Cílem veřejnosprávních kontrol bylo především prověřit soulad uskutečněných operací
s právními předpisy a dodržení účelu i podmínek obsažených ve vydaných rozhodnutích
nebo uzavřených smlouvách. Roční zprávy o výsledcích finančních kontrol orgánů veřejné
správy uvádějí, že předmětem jejich veřejnosprávních kontrol bylo i prověření plnění opatření
k odstranění nedostatků z předchozích veřejnosprávních kontrol a provádění opatření
k nápravě, přijatých na základě zveřejněných závěrů z kontrol Nejvyššího kontrolního úřadu.
Zintenzivnila se i frekvence veřejnosprávních kontrol zdravotních pojišťoven u právnických
a fyzických osob se zaměřením na správnost odvodů pojistného na veřejné zdravotní
pojištění. Zvýšená pozornost byla v roce 2004 věnována organizaci veřejnosprávních kontrol
dotací účelově určených k odstraňování škod způsobených povodněmi v roce 2002
a prostředků poskytnutých na výzkum a vývoj.
21
Správci kapitol státního rozpočtu, hlavní město Praha a jeho městské části, kraje a obce
přezkoumaly při svých veřejnosprávních kontrolách příjmové operace v objemu
cca 82 mld Kč (státní správa cca 34 mld Kč a územní samospráva cca 48 mld Kč) a výdajové
operace v objemu cca 127 mld veřejných výdajů (státní správa cca 65 mld Kč a územní
samospráva cca 62 mld Kč). Oproti roku 2003 se objem přezkoumaných veřejných výdajů
zvýšil zhruba o 75 %.
Podnět k zahájení řízení ve věci odvodu podle zvláštního právního předpisu25) byl
na základě zjištění učiněn v 933 případech příslušnému správci daně a územní samosprávné
celky při výkonu správy územních rozpočtů rozhodly ve 158 případech porušení rozpočtové
kázně o odvodech do svých rozpočtů.
Ve 33 případech (státní správa v 16 případech a územní samospráva v 17 případech)
oznámily orgány veřejné správy zjištění svých podezření o spáchání trestného činu
příslušnému státnímu zastupitelství nebo útvaru Policie ČR. Konkrétní podezření se týkají
indikátorů nasvědčujících podvodnému jednání ke škodě orgánů veřejné správy.
Plnění povinností ze strany kontrolovaných osob byly uvedené orgány veřejné správy
nuceny vymáhat ve 222 případech uložením pořádkové pokuty, z toho orgány státní správy
v 10 případech a orgány územní samosprávy ve 212 případech26). V hodnoceném období
nedošlo k případu, který by bylo nutno řešit uložením pokuty za maření veřejnosprávní
kontroly vykonávané na místě27) nebo pokuty za nepřijetí nebo neplnění přijatých
opatření k nápravě nedostatků28).
Z hodnocení ročních zpráv předložených uvedenými orgány veřejné správy lze odkázat
na obdobné poznatky kontrolorů Ministerstva financí a finančních ředitelství o nejčastěji
se vyskytujících nedostatcích.
Pro úplnost je třeba uvést, že v hodnoceném období působila nadále určité problémy
v úsilí o dosahování vyšší účinnosti systému veřejnosprávních kontrol dlouhodobě
praktikovaná dvoukolejnost působnosti orgánů veřejné správy k výkonu této formy finanční
kontroly pro zjišťovací fázi končící oznámením nedostatků s důsledky odvodů za porušení
rozpočtové kázně, a působnosti územních finančních orgánů v realizační fázi při zajišťování
25) Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.
26) § 19 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.
27) § 17 zákona o finanční kontrole.
28) § 20 zákona o finanční kontrole.
22
správy těchto odvodů. Uplatňováním práva územních finančních orgánů činit opatření
potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění odvodových povinností29)
tak docházelo k duplicitním kontrolám často s rozdílnými závěry.
IV.3 Veřejnosprávní kontroly při správě prostředků poskytnutých z fondů
Evropské unie
Cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti jsou naplňovány prostřednictvím
strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a dalších nástrojů (tzv. Iniciativ Společenství
a inovačních akcí). Česká republika po svém vstupu do Evropské unie čerpá finanční
prostředky, kromě z Fondu soudržnosti, zejména z Evropského fondu regionálního rozvoje,
Evropského sociálního fondu a Evropského zemědělského podpůrného a záručního fondu.
V této souvislosti se klade vysoký důraz na připravenost řídících a kontrolních systémů
pro zajištění správy strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. Tyto systémy spočívají
v oddělení řídících funkcí od funkcí platebních a kontrolních (řídícími orgány jsou příslušná
ministerstva, platebním a kontrolním orgánem je Ministerstvo financí), přičemž řídící orgány
jsou odpovědné za kontrolu řídící a nezávisle prováděnou kontrolu vzorku operací
(veřejnosprávní kontrolu) a interní audit. Ministerstvo financí nese vrcholově odpovědnost za
nastavení systému kontroly a za nezávislou kontrolu prováděnou ze své úrovně
(veřejnosprávní kontrolu, prohlášení o ukončení pomoci/projektu). Z tohoto pohledu bude
posilována koordinační role Ministerstva financí tak, aby nedocházelo ke snižování
efektivnosti a výkonnosti nastaveného systému nadměrnými a někdy ne zcela konzistentními
požadavky na jednotlivé subjekty implementační struktury. Ve vztahu k finanční kontrole
těchto fondů je třeba rovněž připomenout, že jejich řízení a kontrola je ve společné
odpovědnosti Evropské komise a členských států Evropské unie. Legislativa Evropské unie
podrobně stanoví formy kontrolních a auditorských činností na úrovni členských států.
V České republice sehrávají základní úlohu při finanční kontrole prostředků strukturálních
fondů a Fondu soudržnosti odpovědné řídící orgány a na úrovni Ministerstva financí Centrální
harmonizační jednotka a Národní fond, který plní funkci platebního orgánu. V průběhu roku
2004 se jejich činnost soustředila na přípravu a realizaci dvou auditů, které testovaly
nastavení implementační struktury s důrazem na funkčnost řídících a kontrolních
mechanismů.
29) § 1 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků.
23
První audit – „audit připravenosti implementačního systému na čerpání finančních
prostředků poskytnutých ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti“ byl prováděn
v souladu s usnesením vlády z července 200331) útvary interního auditu příslušných
ministerstev odpovědných za řízení fondů Evropské unie (Ministerstvo pro místní rozvoj,
Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo průmyslu
a obchodu, Ministerstvo životního prostředí, přičemž Ministerstvo pro místní rozvoj je
vrcholově odpovědné za řízení fondů Evropské unie – Rámec podpory společenství)
a implementaci programů strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. Ministerstvo práce
a sociálních věcí je odpovědné za Evropský sociální fond, Ministerstvo zemědělství za
zemědělské fondy a Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond. Audit se uskutečnil i na
Ministerstvu dopravy a Ministerstvu financí. Audit probíhal ve třech etapách, při nichž
docházelo k postupnému odstraňování nedostatků a ke zpřesňování a zdokonalování řídících
a kontrolních mechanismů. Intenzivní prací zainteresovaných subjektů bylo možno
v některých případech začít zveřejňovat výzvy k předkládání projektů již od data vstupu
České republiky do Evropské unie.
K postupnému dosažení připravenosti implementačního systému přispěl rovněž druhý
audit – „audit shody“, prováděný souběžně externím dodavatelem – auditorskou společností
PricewaterhouseCoopers. Cílem tohoto auditu bylo ověřit, zda orgány veřejné správy České
republiky, zapojené do implementace strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, nastavily
správně své řídící a kontrolní systémy a rozpracovaly své pracovní postupy a manuály
do nezbytných podrobností. Audit se týkal zhruba 60 institucí. Ministerstvo financí,
jako zadavatel, po uplynutí lhůty k odstranění nedostatků ze zjištění konstatovalo,
že ve většině oblastí bylo dosaženo významného pokroku. Doporučení auditorů byla
a ve zbývajících případech nadále jsou zapracovávána do manuálů pracovních postupů
a dalších dokumentů jednotlivých institucí zabývajících se implementací strukturálních fondů
a Fondu soudržnosti.
Celkově je možno konstatovat, že oba audity splnily svůj účel tím, že vytvářely soustavný
tlak na jednotlivé orgány veřejné správy, aby mohly být poskytnuty základní záruky,
že orgány veřejné správy jsou připraveny zajistit funkci svých implementačních struktur
pro řízení a kontrolu čerpání prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.
31) Usnesení vlády č. 678 ze dne 9.7.2003 k Metodice finančních toků a kontroly strukturálních fondů a Fondu
soudržnosti.
24
Při hodnocení dosažených výsledků je třeba uvést, že stále ještě přetrvávají problémy,
které bude muset Ministerstvo financí společně se zainteresovanými orgány veřejné správy
v průběhu roku 2005 dořešit. Tyto problémy však nejsou takového charakteru,
aby znemožnily čerpání finančních prostředků z uvedených fondů Evropské unie.
V oblasti kontroly ostatních prostředků fondů Evropské unie kromě auditu připravenosti
Centrální harmonizační jednotka koordinovala a realizovala kontroly, které byly zaměřeny
na činnosti související s vydáváním prohlášení při ukončení pomoci na odstranění
povodňových škod z Fondu solidarity Evropské unie.
V rámci uvedených veřejnosprávních kontrol nebyly zjištěny závažné nedostatky,
pouze u prostředků poskytnutých na odstranění povodňových škod z Fondu solidarity
Evropské unie bylo zjištěno nesprávné použití finančních prostředků ve výši cca 1 mil Kč.
Prostřednictvím finančních ředitelství se v roce 2004 realizovalo 23 kontrol hospodaření
s prostředky Fondu solidarity Evropské unie. Objem prostředků zkontrolovaných v rámci
těchto kontrol činil celkem přibližně 3 miliardy Kč. Byly zjištěny nedostatky především
při nedodržování účelu, pro nějž byly tyto prostředky přiděleny.
V návaznosti na výše uvedené kontroly Centrální harmonizační jednotka završovala
kontrolní činnosti v oblasti Fondu solidarity Evropské unie a zpracovala nezávislé prohlášení
při ukončení této pomoci za Českou republiku, které bylo následně zasláno Evropské komisi.
V rámci správy prostředků z předstrukturálního nástroje ISPA byly vykonávány
veřejnosprávní kontroly především na úrovni jednotlivých ministerstev. Veřejnosprávní
kontrole bylo podrobeno zejména nastavení řídících a kontrolních systémů, včetně vymezení
povinností, oprávnění a odpovědností příslušných vedoucích a ostatních zaměstnanců,
výběrová řízení, smluvní vztahy s dodavateli prací, faktury a žádosti o jejich úhradu ze strany
poskytovatelů finančních prostředků.
Na základě údajů vykázaných orgány veřejné správy činil u projektů ISPA objem
zkontrolovaných prostředků cca 427 mil. Kč.
Výsledky z vykonaných kontrol/auditů poskytují přiměřené ujištění o správnosti
využívání finančních prostředků z fondů Evropské unie. Účinnost zavedeného systému
kontroly finančních prostředků z fondů Evropské unie a uvědomování si možných rizik byly
shledány na dostatečné úrovni. Situace je nadále průběžně monitorována včetně plnění
přijatých opatření k odstranění zjištěných problémů a ke zvládání důsledků negativních jevů.
25
I v roce 2004 pokračovaly v rámci veřejné správy kontroly prostředků Phare. Jejich výkon
byl organizován v souladu s povinnostmi České republiky vyplývajícími z Memoranda
o porozumění mezi vládou České republiky a Evropskou komisí o zřízení Národního fondu
a v souladu s příslušnými opatřeními vlády32).
Koordinaci kontrol zajišťovala Centrální harmonizační jednotka, která plní od dubna 2003
funkci Národního kontrolního orgánu pro Phare a od září 2004 i Národního kontrolního
orgánu pro Transition Facility (Přechodový nástroj). Komplexní plán kontrol a auditů
ve veřejné správě na rok 2004 a zpráva o jeho realizaci byly v souladu s uvedeným
memorandem zaslány Evropské komisi. S průběžným plněním kontrolní činnosti byli
seznámeni Národní schvalující úředník a Národní koordinátor pomoci a současně byla
zajištěna i informovanost Společného monitorovacího výboru České republiky a Evropské
komise,.
Veřejnosprávní kontroly hospodaření s prostředky poskytnutými z fondu Phare a interní
audity v této oblasti byly organizovány především na úrovni jednotlivých ministerstev33),
která zajistila celkem 21 jednorázových kontrolních akcí a 36 auditů, při nichž přezkoumala
správnost finančních operací ve výši cca 209 miliónů Kč.
Při veřejnosprávních kontrolách / auditech byly zjištěny nedostatky například v nastavení
kontrolního systému, ve vymezení povinností, oprávnění a odpovědností vedoucích
a ostatních zaměstnanců řídícího a kontrolního systému, v oblastech zadávání veřejných
zakázek, hlášení nesrovnalostí, vedení záznamů a příslušné dokumentace na všech úrovních
řízení i při efektivním využívání informačních systémů.
V návaznosti na provedené veřejnosprávní kontroly / audity byla přijímána opatření
týkající se především vypracování podrobných postupů pro jednotlivé činnosti a zkvalitnění
systému ukládání a archivace dokumentů. S ohledem na zjištěné nedostatky se posiloval
systém předběžných a průběžných kontrol.
32) Usnesení vlády č. 705 ze dne 7. července 1999 k Informaci o Národním fondu zřízeném na Ministerstvu
financí a o zabezpečení jeho činnosti a Usnesení vlády č. 918 ze dne 21. září 2004 k Pokynům pro hospodaření
s finančními prostředky při implementaci nástrojů Phare a Transition Facility (Přechodový nástroj) v České
republice.
33) Veřejnosprávní kontroly a interní audity provedly útvary interních auditů a finančních kontrol 6 ministerstev,
odpovídajících za činnost implementačních agentur nebo které jsou konečnými příjemci ( Ministerstvo pro
místní rozvoj, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo spravedlnosti,
Ministerstvo financí, Ministerstvo průmyslu a obchodu), 4 implementačních agentur (Národní vzdělávací fond,
26
Výsledky kontrolní činnosti v roce 2004 byly Centrální harmonizační jednotkou
vyhodnoceny a v návaznosti na provedenou komplexní analýzu rizik se odrazily i v zaměření
kontrolní činnosti na rok 2005. S přihlédnutím ke skutečnosti, že po vstupu České republiky
do Evropské unie přešla plná odpovědnost za provádění kontrol hospodaření s prostředky
Phare na Českou republiku, je nezbytné v příštím období položit důraz na přiměřenost
a účinnost fungování systému finanční kontroly především z úrovně jednotlivých
ministerstev.
V roce 2004 proběhly v této oblasti i externí audity z úrovně orgánů Evropské unie34)
a auditorské společnosti PricewaterhouseCoopers. Audit projektů ISPA a Audit EDIS Phare
se uskutečnil v dubnu a květnu 2004. Audit projektu ISPA prověřil připravenost subjektů
implementace na překlopení projektu ISPA na Fond soudržnosti, k němuž došlo ke dni vstupu
České republiky do Evropské unie. Audit EDIS Phare ověřil připravenost subjektů
vstupujících do procesu implementace programu Phare v režimu EDIS (Rozšířený
decentralizovaný implementační systém).
Závěry z auditu byly podkladem k udělení akreditace EDIS Phare. Evropská komise
doporučila především prohloubit proces získávání a kontroly informací o spolufinancování.
Dlouhodobý systematický proces přípravy České republiky na decentralizované řízení
nástrojů pomoci Phare byl završen udělením akreditace EDIS pro implementaci
předvstupního nástroje Phare v České republice k 8. 12. 2004. Rozhodnutím o udělení EDIS
Evropská komise České republice potvrdila funkčnost řídících a kontrolních systémů
pro hospodaření s prostředky Phare.
U auditu řídících a kontrolních systémů připravených pro přechod od předvstupního
nástroje ISPA na Fond soudržnosti byl konstatován významný pokrok v přizpůsobování
existujících systémů na nové regulatorní podmínky Evropské unie.
Veřejnosprávní kontroly využívání prostředků poskytnutých z fondu Transition Facility
nebyly v roce 2004 realizovány vzhledem k tomu, že finanční toky Transition Facility se
v tomto období ještě neuskutečnily.
Hospodaření s prostředky ISPA a Phare bylo kontrolováno v průběhu roku 2004
u vybraných organizací i z úrovně Nejvyššího kontrolního úřadu.
Centrum pro regionální rozvoj, Nadace pro rozvoj občanské společnosti, CzechInvest), a 1 dalšího konečného
příjemce (Komise pro cenné papíry)
34) Generální ředitelství pro regionální politiku Evropské komise, Generální ředitelství pro rozšíření Evropské
komise a Evropský účetní dvůr.
27
Prostřednictvím Nejvyššího státního zastupitelství bylo v roce 2004 Evropskému úřadu
pro potírání podvodných jednání OLAF nahlášeno celkem 11 případů nesrovnalostí zjištěných
při implementaci předstrukturálních nástrojů ve výši 337,9 tis. EUR. Rozhodující podíl tvořilo
10 nesrovnalostí zjištěných u programu Phare (268,1 tis. EUR) a jedna nesrovnalost se týkala
programu SAPARD (69,8 tis. EUR). Ve třech případech nesrovnalostí u programu Phare
se jednalo o podezření ze spáchání trestného činu zpronevěry přidělených finančních
prostředků. Ostatní nesrovnalosti byly způsobeny nedodržením podmínek pro výplatu
přiznané podpory, absencí a nekompletností dokladů o využití finančních prostředků,
použitím přehnané sazby za služby v rozporu se schválenou sazbou v rozpočtu, prohlášením
konkurzu na příjemce grantu a duplicitní a chybnou fakturací, která se nevztahovala
k projektu. V rámci nástroje SAPARD bylo příčinou nesrovnalosti prohlášení konkurzu
na příjemce pomoci.
V. Centrální harmonizace systému kontroly finančního
managementu a systému interního auditu ve veřejné správě
Nedílnou součástí koncepce finanční kontroly ve veřejné správě je klíčová úloha Centrální
harmonizační jednotky jako centra odpovědného za rozvoj a podporu metodologie systému
kontrol finančního managementu a interního auditu na základě mezinárodních standardů
a nejlepší praxe a za koordinaci zavádění nové legislativy týkající se těchto oblastí v orgánech
veřejné správy.
V Komplexní monitorovací zprávě Evropské komise z roku 2004 je ke kapitole
28: Finanční kontrola v závěru části „ČR – příprava na členství“ kromě jiného uvedeno:
„Za účelem dokončení příprav pro členství musí být věnována pozornost posílení
administrativní struktury včetně formulace detailní zodpovědnosti pro všechny zúčastněné
orgány a zejména složek interního auditu ve všech rozpočtových výdajových centrech. Měla
by být zajištěna funkčnost nedávno založené Centrální harmonizační jednotky.“
V roce 2004 – v němž probíhala bezprostřední příprava České republiky na vstup
do Evropské unie a následně byla zahájena etapa, v níž Česká republika jako nový členský
stát tohoto nadnárodního společenství zahájila svou další etapu rozvoje – Ministerstvo financí
jako ústřední orgán státní správy vyvíjelo úsilí o aktivnější harmonizaci a koordinaci
klíčových oblastí své působnosti. Jednou z oblastí úzce souvisejících s probíhající reformou
veřejné správy a zahájenou reformou veřejných financí je i zajištění účinného systému řízení
a kontroly veřejných financí ve státní správě a územní samosprávě.
28
Schválená novela zákona o finanční kontrole přijatá v roce 200435) posílila postavení
a klíčovou úlohu Centrální harmonizační jednotky při zavádění a rozvíjení nejlepší praxe
integrovaného finančního managementu a kontroly a nezávislého interního auditu ve veřejné
správě České republiky.
Hodnocení výsledků dosažených v roce 2004 Centrální harmonizační jednotkou
se orientuje na plnění základních harmonizačních a koordinačních funkcí systému finančního
řízení a kontroly a systému interního auditu ve veřejné správě. Vlastní hodnocení plnění
výkonných kontrolních funkcí, které zajišťovala Centrální harmonizační jednotka v roce
2004, je obsahem předchozích částí Roční zprávy.
V.1 Harmonizace legislativy a metodiky
Kromě již zmíněné novely zákona o finanční kontrole týkající se postavení a funkcí
Centrální harmonizační jednotky bylo v hodnoceném období přistoupeno k další novele
tohoto zákona36), která rozšířila působnost Ministerstva financí k výkonu veřejnosprávní
kontroly u žadatelů o veřejnou finanční podporu a u příjemců této podpory, z veřejných
rozpočtů územních samosprávných celků. Smyslem tohoto legislativního opatření bylo
vytvoření podmínek pro přezkoumatelnost správnosti vícezdrojového financování s účastí
evropských fondů, veřejných rozpočtů a prostředků soukromých právnických nebo fyzických
osob.
Byly dokončeny práce na komplexní revizi dosavadního prováděcího právního předpisu37)
k zákonu o finanční kontrole a vydána prováděcí vyhláška. Důvodem k tomuto opatření bylo
především ukončení další etapy reformy veřejné správy v souvislosti se zrušením okresních
úřadů, zohlednění nově vydaných nařízení Evropské unie a reakce na doporučení skupiny
mezinárodních expertů programu SIGMA 2003 k odstranění nepřiměřeného rizika
při interpretaci dosud platného prováděcího předpisu.
V návaznosti na přijaté novely zákona o finanční kontrole a nabytí účinnosti prováděcí
vyhlášky byly ve čtvrtém čtvrtletí roku 2004 zahájeny práce na aktualizaci komentáře
35) Zákon č. 482/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
36) Zákon č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření
územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.
37) Vyhláška č. 64/2002 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě
a o měně některých zákonů (zákon o finanční kontrole).
29
k zákonu o finanční kontrole a k prováděcí vyhlášce, které byly dokončeny v období
předkládání Roční zprávy.
V rámci přípravy sekundární legislativy Evropských společenství se Centrální
harmonizační jednotka podílela též na vyjednáváních spojených s tvorbou nových nařízení
Rady o obecných ustanoveních pro Evropský fond regionálního rozvoje, Evropský sociální
fond a Fond soudržnosti. Tato nová nařízení mají přispět k posílení evropské politiky
hospodářské a sociální soudržnosti a upravit nástroje této politiky pro novou situaci, jež
vznikla v Evropské unii po jejím rozšíření.
S aplikací komunitárního práva38) pro oblast finanční kontroly ve veřejné správě České
republiky souvisí i angažovanost Centrální harmonizační jednotky při přípravě bilaterálních
Administrativních dohod o spolupráci v oblasti kontroly a auditu strukturálních fondů
a Fondu soudržnosti mezi Českou republikou a Evropskou komisí. Hlavním cílem těchto
dohod je zajistit kooperaci pro programovací období 2004 – 2006. Jejich účelem je v rámci
sdílené správy dosáhnout úzké spolupráce mezi službami auditu Evropské komise a České
republiky. Spolupráce zahrnuje zejména společné kontrolní/auditní plány, výkon společných
kontrol/auditů, jednotnou metodiku, konzultace k monitoringu realizace opatření k nápravě
a výměnu kontrolních/auditních zpráv.
V této souvislosti je třeba zmínit podíl Centrální harmonizační jednotky na plnění
povinností uložených členským státům sekundární legislativou Evropských společenství
a právními předpisy České republiky při vypracování částí programových dokumentů
Iniciativ společenství Evropské unie EQUAL39) a Interreg III A40), které se týkají systému
finanční kontroly (finanční memoranda, programové doplňky, prvky správního a kontrolního
systému a další materiály týkající se přeshraniční spolupráce České republiky s Bavorskem,
Saskem, Rakouskem, Slovenskem a Polskem).
38) Čl. 38 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1260/99 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech.
39) EQUAL iniciativa Společenství spolufinancovaná ze strukturálních fondů je jedním z nástrojů na dosažení
cílů Evropské strategie zaměstnanosti. Tato iniciativa podporuje na celém území EU mezinárodní spolupráci při
vývoji a prosazování nových nástrojů boje se všemi formami diskriminace a s nerovnostmi na trhu práce.
40) Program Interreg vznikl jako iniciativa Evropského společenství. Zabývá se transevropskou spoluprací a je
zaměřen na povzbuzení harmonického a vyváženého rozvoje celého území Evropy. Interreg III je určen
k posílení ekonomické a sociální soudržnosti v Evropské unii podporou spolupráce na přeshraniční (větev A),
nadnárodní (větev B) a meziregionální (větev C) úrovni. Iniciativa Společenství Interreg III A je v České
republice realizována prostřednictvím pěti samostatných programů podle jednotlivých hranic, a to na hranicích
s Polskem, Slovenskem, Rakouskem a dvou německých hranicích, tj. s Bavorskem a Saskem.
30
Souběžně s tvorbou legislativy Centrální harmonizační jednotka pokračovala v roce 2004
na vývoji metodického rámce pro finanční řídící a kontrolní systém a pro systém interního
auditu ve veřejné správě České republiky. K implementaci mezinárodních standardů
a zkušeností nejlepší praxe byla vypracována, připomínkována a následně zveřejněna
ve formě pokynů a pomůcek na webových stránkách Ministerstva financí doporučení
k používání metod a uplatňování jednotných schémat pracovních postupů opatřených
vzorovými dokumenty. Jde celkem o 16 národních metodických standardů (manuály, pokyny
a příručky).
S právním a metodickým rámcem souvisí i poradenské služby, které pracovníci Centrální
harmonizační jednotky poskytovali v průběhu hodnoceného období na základě vyžádání
a dotazů orgánům veřejné správy všech úrovních formou individuálních konzultací
a vypracováním písemných stanovisek. Množství požadovaných poradenských služeb
mnohdy přesahovalo kapacitní možnosti a omezovalo koncepčně metodickou činnost.
Nápravu lze dosáhnout zapojením příslušných správců kapitol státního rozpočtu, Magistrátu
hlavního města Prahy a krajských úřadů.
Kromě zajišťování harmonizace a koordinace finanční kontroly ve veřejné správě podle
zákona o finanční kontrole byl v útvaru Centrální harmonizační jednotky v souladu se
zadáním uloženým Ministerstvu financí usnesením vlády č. 165 ze dne 20. února 2002
vypracován návrh zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků
a dobrovolných svazků obcí41). Tento zákon, včetně zákona doprovodného36), byl schválen
Parlamentem České republiky dne 10. června 2004 a nabyl účinnosti dnem 1. srpna 2004.
Citované zákony přinášejí novou systematickou koncepci přezkoumávání hospodaření
územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, zabezpečující pravidelné
každoroční přezkoumání hospodaření všech krajů, obcí včetně hlavního města Prahy
a dobrovolných svazků obcí.
Přijaté zákony, uváděné v současné době do praxe, se tak staly základem pro vybudování
integrovaného systému nezávislého vnějšího přezkoumávání hospodaření s veřejným
majetkem (v hodnotě přes 900 mld Kč) a s veřejnými prostředky s nimiž v našem státě
hospodaří a nakládají územní samosprávné celky.
41) Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků
obcí.
31
V.2 Vytváření podmínek pro další profesní rozvoj
Jednou z hlavních funkcí centrální harmonizace je zavedení dlouhodobě fungujících
možností profesního rozvoje v oblasti finančního řízení a kontroly a interního auditu. Aktivity
v rámci společného projektu Ministerstva financí a Českého institutu interních auditorů jsou
zhodnoceny v části II Roční zprávy. Potřebu strategie v oblasti vývoje národního standardu
certifikace znalostí praxe interního auditu pro veřejný sektor potvrzují především poznatky
o tom, že od roku 2003 začaly vstupovat do procesu vzdělávání v oboru finanční kontrola
a interní audit ve veřejné správě četné soukromopodnikatelské subjekty, aby vyplnily
poptávku ústředních, krajských a místních orgánů veřejné správy. Na základě získaných
poznatků Centrální harmonizační jednotky vznikají poměrně zásadní rozpory mezi jimi
předkládanými neharmonizovanými vzdělávacími koncepty a ústředně řízenou metodikou
Ministerstva financí.
Centrální harmonizační jednotka během hodnoceného období měla svého stálého zástupce
v pracovní skupině pro koordinaci realizace twinningového projektu č. CZ03/IB/OT-02 (CZ-
2003/004-338.07.02) „Posílení vnitřních kontrolních mechanismů na regionální úrovni“
a vyvíjela aktivní činnost ve společných iniciativách. Svou asistencí v oblasti formálně-
legislativních a terminologických úprav zahraničnímu poradci přispěla spolu se zástupci
útvarů interního auditu krajských úřadů a hlavního města Prahy k vypracování Manuálu
pro interní
audit
v podmínkách
krajských
úřadů.
Ten
spolu
se vzorovými
dokumenty, odborným průvodcem a případovými studiemi z pilotních auditů tvoří metodický
základ pro auditorskou práci ve všech krajích.
V rámci realizace twinnigového projektu č. CZ01/IB/SI 01 získalo čtrnáct zaměstnanců
Centrální harmonizační jednotky certifikát Institutu veřejné správy Irské republiky
osvědčující auditorské dovednosti.
V.3 Výměna zkušeností
Centrální harmonizační jednotka během hodnoceného období zavedla praxi pravidelných
čtvrtletních setkání s vedoucími útvarů interního auditu ministerstev. Jejich náplní bylo
zajištění vzájemné informovanosti o praktických zkušenostech v oblasti služby interního
auditu, podkladů a námětů k harmonizovanému postupu. Přínosem setkání je i získávání
32
poznatků o potřebách a problémech auditorské praxe a předávání informací ze zahraničních
setkání Centrálních harmonizačních jednotek členských států Evropské unie, které pořádá
Evropská komise.
V roce 2004 se uskutečnila dvě setkání ministerstev České a Slovenské republiky. Na nich
si zástupci centrálních harmonizačních jednotek a těchto ústředních orgánů vyměnili
informace o navrhovaných úpravách legislativy v oblasti interního auditu, zkušenosti
z průběhu a výsledků auditu připravenosti systémů v obou republikách pro implementaci
strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, názory na formy vzájemné komunikace
a spolupráce mezi centrálními harmonizačními jednotkami při výměně nejlepších zkušeností
vyplývajících z jejich postavení a funkce v systému finanční kontroly ve veřejných správách
těchto států a jejich zapojení do sítě centrálních harmonizačních jednotek členských států
Evropské unie.
V prosinci 2004 Evropská komise uspořádala pro nové členské státy a kandidátské země
Evropské unie 2. pracovní setkání v Budapešti, navazující na obdobné setkání v Leuvenu
v roce 2003. Pro další rozvoj finanční kontroly ve veřejných správách byly odsouhlaseny čtyři
hlavní směry:
– podporovat a organizovat (pravidelná) setkání mezi Centrální harmonizační jednotkou
a managementem všech veřejných příjmových a výdajových středisek,
– postupně převzít řídící úlohu v podporování a monitorování implementace finanční
kontroly ve veřejných správách, doposud usměrňovanou Evropskou komisí, do působnosti
národních centrálních harmonizačních jednotek a Nejvyšších kontrolních institucí,
– navázat užší spolupráci mezi centrálními harmonizačními jednotkami a Mezinárodním
institutem interních auditorů (IIA), resp. jeho národními sekcemi s cílem uvedení profese
veřejného interního auditu a vnitřní kontroly ještě více do souladu s mezinárodně
uznávanými standardy,
– věnovat více pozornosti rozvoji manažerské odpovědnosti prostřednictvím zavedení
systémů finančního řízení a kontroly, což je v zásadě předmětem interního auditu; oblast
vnitřní kontroly jako manažerské zodpovědnosti proto vyžaduje aktivní podporu ze strany
všech zainteresovaných.
33
V.4 Školení a semináře
V hodnoceném období Centrální harmonizační jednotka v rámci úsilí o zpřístupnění
a maximální přiblížení problematiky řídící kontroly zaměstnancům orgánů veřejné zprávy,
uspořádala ve spolupráci s francouzskými experty na řídící kontrolu, tři semináře, které byly
zaměřeny na problematiku účetnictví a státní pokladny.
Ve spolupráci se Státním zemědělským intervenčním fondem bylo v říjnu 2004
zorganizováno proškolení pracovníků oddělení finančních revizí finančních ředitelství
k následným kontrolám nakládání s finančními prostředky programu SAPARD.
Pracovníci Centrální harmonizační jednotky působili rovněž jako lektoři při pořádání
rekvalifikačních a nadstavbových kurzů ČIIA a podle vyžádání orgánů veřejné správy všech
úrovní též na jimi pořádaných vzdělávacích akcích.
V.5 Zpravodajská činnost
Vláda byla informována o postupu přípravy implementace řídících a kontrolních
mechanismů pro sdílenou správu strukturálních fondů a Fondu soudržnosti podle stavu
k 1. květnu 2004. Projednala otevřené problémy a uložila odstranění zbylých nedostatků
do 15. července 2004 tak, aby bylo možno informovat Evropskou komisi o nastavení
a organizaci celého systému implementace prostředků ze strukturálních fondů a Fondu
soudržnosti do 31. července 2004. Oodstranění nedostatků byla vláda informována
na svém zasedání dne 6. října 2004.
Centrální harmonizační jednotka postupně vytváří předpoklady k průběžnému sledování
toho, zda se prostředí pro vnitřní řízení a kontrolu orgánů veřejné správy přizpůsobuje
měnícím se okolnostem a dovoluje hodnocení přiměřenosti kontrolního pokrytí provozních
systémů těchto orgánů co do rozsahu, frekvence a hloubky. K tomu vyvinula základní
automatizovaný zpravodajský systém pro celou veřejnou správu založený na web -
technologii a přenosu dat prostřednictvím internetu. V dalším období bude Centrální
harmonizační jednotka tento systém rozvíjet a postupně doplňovat příslušnou zpravodajskou
metodikou na základě nejlepší praxe a zkušeností a názorů orgánů veřejné správy.
Graf č.1
Počet výkonných auditorů
Celkový počet provedených interních auditů
Veřejná správa
804 pracovníků
Veřejná správa
4068 auditů
Státní správa
423 pracovníků
Státní správa
1770 auditů
Územní samospráva
381 pracovníků
Územní samospráva
2298 auditů
Státní správa
Státní správa
1770
381
423
2298
44%
47%
53%
56%
Územní
Územní
samospráva
samospráva
Územní samospráva
381 pracovníků
Územní samospráva
2298 auditů
Státní správa
423 pracovníků
Státní správa
1770 auditů
Graf 2 - přehled o zjištěních vnitřního kontrolního systému orgánů veřejné správy, na jejichž základě
tyto orgány oznámily státnímu zástupci nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující
tomu, že byl spáchán trestný čin
Veřejná
Státní
Územní
správa
správa
samospráva
počet
46
37
9
v mil. Kč
19,8
17,6
2,2
počet
v mil. Kč
46
50
37
45
40
35
30
19,8
17,6
25
9
20
15
2,2
10
5
0
Veřej 1
ná správa
S 2
tátní správa
Územ3
ní samospráva
Graf 3 - přehled o zjištěních kontrolních orgánů při výkonu veřejnosprávní kontroly, na jejichž základě
tyto orgány oznámily státnímu zástupci nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující
tomu, že u kontrolované osoby byl spáchán trestný čin:
Veřejná
Státní
Územní
správa
správa
samospráva
v mil. Kč
28,1
20,7
7,4
počet
33
16
16
v mil. Kč
počet
35
33
30
28,1
25
20,7
20
16
16
15
10
7,4
5
0
Veřejná správa
Státní správa
Územní samospráva
Graf 4 - Přehled o zjištěních kontrolních orgánů při výkonu veřejnosprávní kontroly o porušení
rozpočtové kázně kontrolovanou osobou ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb., na jejichž
základě tyto orgány předaly věc místně příslušnému správci daně jako podnět k zahájení
řízení ve věci odvodu podle zákona č. 337/1992 Sb.
Veřejná
Státní
Územní
správa
správa
samospráva
v mil. Kč
2566
2537
29
počet
933
898
35
Veřejná správa
Státní správa
Územní samospráva
3000
2566
2537
2500
2000
v mil. Kč
1500
933
898
počet
1000
29
35
500
0
Graf 5 - Přehled o zjištěních kontrolních orgánů při výkonu veřejnosprávní kontroly o porušení jiných
právních předpisů kontrolovanou osobou, na jejichž základě tyto orgány předaly věc k dalšímu
řízení podle zvláštních právních předpisů k tomu příslušným orgánům:
Veřejná
Státní
Územní
správa
správa
samospráva
v mil. Kč
46
45
1
počet
92
80
12
92
100
90
80
80
70
60
v mil. Kč
46
45
50
počet
40
30
12
20
1
10
0
Veřejná správa
Státní správa
Územní samospráva
Graf 6 - Celkový objem veřejných příjmů a výdajů prověřený veřejnosprávními kontrolami na místě
v roce 2004
Veřejné
Veřejné
příjmy
výdaje
v mld Kč v mld Kč
Veřejná správa
82,2
127
Státní správa
34,4
65
Územní samospráva
47,8
62
Veřejné příjmy
Veřejné výdaje
140
120
mld Kč
127
100
82,2
80
65
62
60
47,8
34,4
40
20
0
Veřejná správa
Státní správa
Územní samospráva